Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 września 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1667/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu wniosku skarżącego Eugeniusza Owczarczyka odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzji Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. E. O. wniósł skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] marca 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I. i J. G. pozwolenia na budowę budynku administracyjnego zaplecza działalności gospodarczej (kategoria XVI obiektów budowlanych) zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. gm. G. W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonalności w/w decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd zaznaczył, że orzekając o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania zaskarżonego aktu sąd dokonuje oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ocena ta jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej we wniosku złożonym przez stronę. Oznacza to, że wniosek powinien być wnikliwie uzasadniony. Konieczna jest spójna argumentacja, poparta faktami oraz odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Nieodzowne jest w jej ramach wykazanie zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku lub uzasadnienie go w sposób lakoniczny, sprowadzający się w gruncie rzeczy do przytoczenia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, uniemożliwia sądowi ocenę, czy przesłanki te w sprawie zachodzą.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie strona skarżąca ograniczyła się w do sformułowania wniosku, bez wskazania jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania decyzji. Same zarzuty zawarte w treści skargi i skierowane przeciwko zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji nie mogły – w ocenie Sądu - stanowić uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania, gdyż będą podlegały ocenie na etapie rozpoznania skargi. Skarżący w żaden sposób nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji niosłoby dla niego jakiekolwiek negatywne skutki, bądź stwarzałoby niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody. Sąd z urzędu nie dopatrzył się istnienia takiego niebezpieczeństwa.
Sąd podkreślił, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a zatem na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Sąd stwierdził, iż skoro zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 Prawa budowlanego), to wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z treści art. 35 a ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, nierzadko mogącą spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję.
Inwestor mając świadomość zaskarżenia decyzji i możliwość jej uchylenia, sam winien ocenić ryzyko związane z rozpoczęciem procesu inwestycyjnego. Inwestora mogą dotknąć skutki realizacji decyzji o pozwoleniu na budowę w postaci poniesienia znacznych kosztów lub trudnych do odwrócenia skutków, od niego to jednak wyłącznie zależy, czy rozpocznie realizację robót przed rozpatrzeniem skargi.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł E. O. reprezentowany przez adwokata B. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez uznanie, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz naruszenie art. 61 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego błędne niezastosowanie.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] wydanej w dniu [...] marca 2012 r. przez Starostę Powiatu Garwolińskiego do momentu prawomocnego zakończenia postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu zażalenia podano, iż w piśmie procesowym złożonym do akt sprawy (do którego załączono mapę sytuacyjną oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wskazano, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym błędnie przyjęto, iż budynek nie został usytuowany w bezpośredniej odległości od drogi wewnętrznej. Wskazano również, że wbrew treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa nr [...] nie stanowi działki budowlanej, a w rzeczywistości, od kilkudziesięciu lat stanowi drogę wewnętrzną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...).
W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku.
Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia.
Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.).
Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy.
Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak, więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący ograniczył się w istocie do sformułowania wniosku, bez wskazania jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Również w zażaleniu na postanowienie skarżący nie uprawdopodobnił jakie niebezpieczeństwo niesie ze sobą wykonanie zaskarżonej decyzji, tj. nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki bądź, że w majątku E. O. może powstać znaczna szkoda. Jako uzasadnienie wniosku E. O. powołuje zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcie, iż budynek nie został usytuowany w bezpośredniej odległości od drogi wewnętrznej oraz zarzuca, iż działka o nr [...] nie stanowi działki budowlanej.
Okoliczności te nie stanowią podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, lecz będą podlegały ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy merytorycznym rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, tj. przy badaniu zasadności zgłaszanych przez E. O. zarzutów kasacyjnych.
W postępowaniu zażaleniowym Sąd nie ocenia prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków.
Wobec powyższego zasadne było stanowisko Sądu pierwszej instancji o odmówieniu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.