Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 704/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek F. Spółka komandytowa z siedzibą w K. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu dotyczącym skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2010 r., nr CV/1411/10, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów".
W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść art. 32, art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wskazał, że w procedurze planistycznej prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu K.p.a., gdyż procedura planistyczna jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, a stanowi o trybie postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", wynika, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami K.p.a. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność uchwały.
Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Gdyby bowiem interes tego podmiotu został przedmiotową uchwałą naruszony, wówczas mógłby on po wyczerpaniu procedury z art. 101 u.s.g. samodzielnie wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z 23 czerwca 2015 r., II OZ 588/15; z 25 lipca 2014 r., II OZ 722/14; z 21 stycznia 2014 r., II OZ 3/14; z 26 czerwca 2012 r., II OZ 532/12; z 27 stycznia 2012 r., II OZ 14/12; z 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10; z 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09; z 15 lutego 2008 r., II OZ 102/08; z 22 stycznia 2008 r., II OZ 1361/07).
W ocenie Sądu, bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że ww. spółki są właścicielami lub wieczystymi użytkownikami nieruchomości, które znajduje się w obszarze objętym uregulowaniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zażalenie na ww. postanowienie wniosła F. Spółka komandytowa z siedzibą w K., podnosząc, że przedmiotem skargi w tej sprawie jest plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, który dotyczy nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, nie tylko ze względów merytorycznych, ale także na zauważalne w tej sprawie nadużycie prawa, które jest wynikiem wnoszenia kolejnych wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika osób trzecich, w sytuacji gdy przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz dotyczy planu miejscowego i interesu prawnego wyłącznie strony skarżącej, co prowadzi do sytuacji, w której odraczane są kolejne rozprawy wyznaczone przed Sądem I instancji. W tej jednak sprawie już wielokrotnie prawomocnie wypowiedziano pogląd prawny, zgodnie z którym brak jest podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu osób trzecich. Wnoszenie zatem kolejnych tego rodzaju wniosków i ich rozpoznanie przez Sąd I instancji nie może stanowić przeszkody w realizacji celów dla jakich zostały powołane sądy administracyjne, tj. oceny legalności działalności organów administracji publicznej, w tym zaskarżanych uchwał jednostek samorządu terytorialnego.
Tak zaś należy oceniać działania osób trzecich w niniejszej sprawie, które składają kolejne wnioski o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika nie w celu ochrony swoich realnych praw, ale dla który inicjowanie tego rodzaju postępowań wpadkowych jest celem samym w sobie.
Ponadto brak jest podstaw do zmiany wypowiedzianej już w tej sprawie trzykrotnie oceny prawnej (patrz: postanowienia NSA o sygn. akt II OZ 1233/15, II OZ 338/16 i II OZ 798/16) w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika osób trzecich w sprawach indywidualnych skarg na uchwały dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszona w zażaleniu argumentacja Spółki nie uzasadnia dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lipca 2010 r., nr CV/1411/10, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Cystersów".
Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że to, iż Spółce przysługuje prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej postanowieniami ww. planu nie stanowi argumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Ponadto w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na stanowisko prezentowane w ugruntowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnienia wymaga, że w tego rodzaju postępowaniach dotyczących oceny planu miejscowego, sąd administracyjny dokonuje oceny w zakresie wskazanego przez stronę skarżącą rodzaju naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie przywołał stosowne orzeczenia. Przyjęcie bowiem przeciwnego stanowiska niż prezentowane w ugruntowanym orzecznictwie oznaczałoby, że bez zachowania odpowiedniej procedury wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. wnioskujący o dopuszczenie podmiot mógłby dochodzić swoich praw, ale w sprawie która dotyczy innego podmiotu, któremu przysługują odrębne prawa i obowiązki stanowiące być może źródło tożsamej materialnoprawnej podstawy interesu prawnego.
Takie stanowisko nie pozbawia wnioskujących podmiotów dochodzenia ochrony ich indywidualnego interesu prawnego przed sądem administracyjnym. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie, interes ten może być oceniany w odrębnym postępowaniu zainicjowanym skargami tych podmiotów, ale po wyczerpaniu "środków zaskarżenia", o jakich mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z istniejącymi poglądami, nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, nawet w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Dokonanie jednak stosownej oceny czy w granicach kolejnej skargi będzie możliwe rozpoznanie takiej skargi będzie uzależnione od oceny na ile kolejna skarga dotyczy granic sprawy w jakich nie była rozpoznawana wcześniejsza skarga innego podmiotu. Wbrew stanowisku zawartemu w zażaleniu przedmiotowa skarga nie dotyczy całego terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym, lecz tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego.
Wnioskująca Spółka w swoich pismach procesowych nie przedstawiła wywodu prawnego, który podważałby dorobek orzeczniczy, a tym samym uzasadniałby uwzględnienie wniosku. Podnoszona przez ww. Spółkę argumentacja w pełni została wyjaśniona w dotychczasowym orzecznictwie. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia aby zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i w zw. z art. 232 § 1 i art. 233 Kodeksu cywilnego.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. O sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 2 w związku z art. 166 i art. 193 p.p.s.a. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji dokonał omyłki pisarskiej w nazwie Spółki, która polegała na przestawieniu kolejności liter w pierwszym członie jej nazwy, co wynika z przedstawionej przez ww. Spółkę informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców (numer KRS: [...]).