Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 572/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gdańsku odmówił pełnomocnikowi A. R. i A. R. przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. oddalającego skargę A. R. i A. R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 9 marca 2016 r. pełnomocnik skarżących – adw. R. B. zwrócił się do sądu o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wydanego w niniejszej sprawie wyroku wskazując, iż o jego wydaniu oraz o rozprawie, na której ten wyrok został wydany, powziął wiadomość dopiero w dniu 3 marca 2016 r. w wyniku rozmowy telefonicznej z sekretariatem sądu. W dniu 9 marca 2016 r., przeglądając akta sprawy ustalił zaś, że korespondencja zawierająca zawiadomienie o rozprawie nie została mu doręczona, a umieszczono na niej jest adnotacja o dwukrotnym jej awizowaniu (w dniu 14 grudnia 2015 r. i 22 grudnia 2015 r.) i niepodjęciu jej w terminie. Pełnomocnik skarżących zaprzeczył jednak, aby doręczone mu zostało awizo nieodebranej przesyłki i zaznaczył, że kancelaria jest czynna codziennie w godzinach od 9 – 17 i "nie ma możliwości, aby taka sytuacja miała miejsce". W celu udowodnienia okoliczności nie doręczenia awizo do kancelarii pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – D. S. oraz M.N. – pracowników kancelarii.
WSA w Gdańsku, postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o sporządzenie uzasadnienia do wyroku wydanego w dniu 20 stycznia 2016 r., stwierdzając w jego uzasadnieniu, że skutek doręczenia pełnomocnikowi skarżących przesyłki zawierającej zawiadomienie o rozprawie nie został obalony. Sąd ocenił, że powołanie się przez skarżacych na okoliczności, że nie otrzymali przesyłki oraz pierwszego ani powtórnego awiza o jego pozostawieniu w placówce pocztowej, nie były przekonujące a przybierają jedynie formę polemiki, która pozbawiona jest wsparcia jakimikolwiek dowodami.
Postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OZ 565/16, w uzasadnieniu którego wskazano, że WSA w Gdańsku stwierdzając, że pełnomocnik skarżących nie uprawdopodobnił okoliczności braku winy w uchybieniu terminu, nie odniósł się jednocześnie do wniosku dowodowego pełnomocnika, złożonego na okoliczność prawidłowości awizowania przesyłki zawierającej zawiadomienie o terminie rozprawy oraz braku możliwości złożenia reklamacji przesyłki do czasu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.
Po ponownym rozpatrzeniu złożonego wniosku WSA w Gdańsku, postanowieniem z dnia 18 lipca 2016 r., odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku wydanego w dniu 20 stycznia 2016 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że przytoczone przez pełnomocnika skarżących okoliczności wskazujące na niedoręczenie przez operatora pocztowego przesyłki z zawiadomieniem o terminie rozprawy oraz niepozostawienie przez pracownika awiza informującego o przesyłce, nie są przekonujące. Z dołączonej do akt przesyłki zaopatrzonej w zwrotne potwierdzenie odbioru jednoznacznie wynika, że przesyłka z sądu była dwukrotnie awizowana (w dniu 14 grudnia i w dniu 22 grudnia 2015 r.) a przeciwstawne twierdzenia pełnomocnika skarżących oparte na jego wiedzy nie znajdują potwierdzenia w żadnych okolicznościach o charakterze zobiektywizowanym. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania pracowników kancelarii jest bowiem wnioskiem niedopuszczalnym, gdyż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym zostało ograniczone przez ustawodawcę do dowodu z dokumentów i to jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Z kolei, pełnomocnik, pomimo możliwości uzupełnienia materiału dowodowego wskutek ponownego rozpoznania wniosku nie zaoferował sądowi dodatkowych dowodów na okoliczności w nim wskazane, którymi mogły być np. oświadczenia wskazanych pracowników, mogące stanowić dowód z dokumentu. Nie wskazał także, mimo upływu czasu, że wszczął postępowanie reklamacyjne i nie przedstawił rezultatów tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie skarżących, postanowieniem z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OZ 1098/16, uchylił postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2016 r., wskazując, że w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II OZ 565/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyjaśnienie kwestii awiza nieodebranej przesyłki było bardzo istotne, albowiem uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 73 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (doręczenie zastępcze) uzależnione jest od prawidłowego jej awizowania. Skoro NSA wskazał na potrzebę ponownego rozpoznania wniosku i podjęcia czynności wyjaśniających, to rzeczą sądu wojewódzkiego było wyznaczenie pełnomocnikowi terminu na złożenie dokumentów mających uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu, zwłaszcza oświadczeń pracowników kancelarii, które podlegałyby ocenie w świetle całokształtu okoliczności sprawy.
WSA w Gdańsku, ponownie rozpoznając złożony przez pełnomocnika skarżących wniosek, w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r., zwrócił się do pełnomocnika skarżących o złożenie, w terminie 7 dni, dokumentów mających uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. pod rygorem rozpoznania sprawy na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego.
W odpowiedzi, przy piśmie z dnia 14 listopada 2016 r., pełnomocnik skarżących nadesłał do sądu pismo [...] z dnia 12 maja 2016 r., w którym wskazano, że: "w wyniku sprawdzenia dokumentacji pocztowej ustalono, że przesyłka polecona nr [...] została skierowana do doręczenia w dniu 14 grudnia 2015 r. i zaawizowana z powodu niezastania osoby uprawnionej do jej odbioru. Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 22 grudnia 2015 r. Zainteresowany w sprawie listonosz, w pisemnym oświadczeniu stwierdził, że zawiadomienia o nadejściu przesyłki, pierwsze oraz powtórne, pozostawił w pocztowej skrzynce oddawczej przynależnej do Kancelarii w dniach awizowania. Wyjaśniam, że przy zarzutach dotyczących służby doręczeń nasze ustalenia są oparte na oświadczeniach pracowników, stąd przyznaję, że nie mogę w sposób jednoznaczny wykluczyć, jak również potwierdzić opisanej przez Pana sytuacji. Jednakże z oświadczenia listonosza wynika, że Kancelaria w okresie przedświątecznym w grudniu 2015 r. często była zamknięta, a skrzynka oddawcza przez wiele dni była nie opróżniana".
Wskazując na powyższe sąd I instancji uznał zatem, że doręczenie pełnomocnikowi skarżących zawiadomienia o terminie rozprawy, która odbyła się przed WSA w Gdańsku w dniu 20 stycznia 2016 r., w sposób zastępczy, określony w art. 73 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), było skuteczne.
Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli reprezentowani przez pełnomocnika A.R. i A. R., którzy zaskarżyli je w całości i zarzucili:
naruszenie przepisów postępowania, a to normy art. 86 § 1 Ppsa poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim norma ta dopuszcza rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu na rozprawie, choć zgłoszony w treści wniosku dowód z przesłuchania świadków - pracowników sekretariatu kancelarii pełnomocnika skarżących na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia uzasadniał rozpoznanie sprawy na rozprawie celem przesłuchania tychże świadków;
naruszenie przepisów postępowania, a to normy art. 87 § 2 Ppsa poprzez jego błędną interpretację wyrażającą się w mylnym przyjęciu jakoby uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na niezawiniony charakter uchybienia terminowi polegać musiało na przedstawieniu sądowi "dokumentów mających uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminowi" nadto w ilości większej niż jeden dokument (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia), podczas, gdy wskazana norma prawna nie daje podstaw do formułowania takich oczekiwań względem wnioskującego o przywrócenie uchybionemu terminowi, w szczególności nie ogranicza kręgu środków w tym celu możliwych do wykorzystania do dokumentów;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, a to normy art. 73 Ppsa poprzez jej bezpodstawne zastosowanie do stanu faktycznego, w którym z pisma operatora pocztowego wprost wynika przyznanie wystąpienia w okresie przedświątecznym (generującym dla operatora pocztowego znacznie większą od przeciętnej liczbę zleceń) możliwości nie doręczenia pełnomocnikowi skarżących dokumentów awiza, który to fragment oświadczenia operatora sąd I instancji bezpodstawnie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia pomija;
- 4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia, a to poprzez:
- a. przyjęcie jakoby nie złożenie przez pełnomocnika skarżących reklamacji usług pocztowych – jeszcze przed złożeniem wniosku o przywrócenie terminu - w związku z nie doręczeniem mu zawiadomienia o rozprawie wyznaczonej na styczeń 2016 r. wskazywać miałoby na jego zawinienie w uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., podczas gdy reguły prawidłowego wnioskowania wykluczają istnienie pomiędzy tymi zdarzeniami związku, którego dopatrzył się WSA w Gdańsku, nadto ustalenie to pomija okoliczność, iż o przyczynie uchybienia terminowi do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. (nie doręczeniu zawiadomienia o rozprawie) pełnomocnik skarżących dowiedział się w dniu 9 marca 2016 r. tj. na jeden dzień przed upływem terminu do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., co faktycznie wykluczyło możliwość przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego i zawiadomienie sądu o jego wynikach w dacie złożenia wniosku o przywrócenie terminu;
- b. mylne i sprzeczne z zasadami prawidłowego wnioskowania przyjęcie jakoby z faktu umieszczenia na zwróconej WSA w Gdańsku kopercie - zawierającej zawiadomienie pełnomocnika skarżących o rozprawie - adnotacji o podwójnym awizowaniu przesyłki pod adresem pełnomocnika skarżących wynikać miało, że doręczyciel poinformował pełnomocnika skarżących o tymże awizowaniu poprzez pozostawienie awiza w skrzynce pocztowej, podczas gdy reguły prawidłowego wnioskowania wykluczają istnienie pomiędzy tymi zdarzeniami związku, którego dopatrzył się WSA w Gdańsku, nadto ustalenie to sprzeczne jest z zapewnieniem pełnomocnika skarżących i zasadami doświadczenia życiowego wskazującymi, że w grudniu, w okresie przedświątecznym pracownicy poczty mają do wykonania znacznie więcej pracy niż w pozostałym okresie roku i na ten właśnie okres przypada największa liczba omyłek (np. włożenie awizo do niewłaściwej skrzynki pocztowej) i reklamacji, co z kolei za wysoce prawdopodobne pozwala uznać, że i w stanie faktycznym sprawy miejsce miała podobna omyłka;
- c. sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenie, jakoby zapewnienia pełnomocnika skarżących o niezawinionym uchybieniu terminowi do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. stanowić miały jedynie jego polemikę pozbawioną wsparcia jakimikolwiek dowodami, choć pełnomocnik skarżącej zaoferował sądowi konkretne dowody, mianowicie dowody z zeznań świadków tj. osób odpowiedzialnych w jego kancelarii m.in. za obsługę poczty przychodzącej;
- d. sprzeczne ze stanem faktycznym ustalenie jakoby materiał dowodowy zaoferowany przez pełnomocnika skarżących miał nie dawać podstaw do uznania za obalone domniemania doręczenia, podczas gdy zaoferowany sądowi dokument oświadczenia operatora pocztowego wprost wskazuje na istnienie możliwości nie doręczenia pełnomocnikowi skarżących zarówno korespondencji jak również awizujących ją zawiadomień;
Mając powyższe na względzie skarżący wnoszą o:
- 1. zmianę zaskarżonego orzeczenia i przywrócenie skarżącym terminu do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2016 r. ewentualnie o:
- 2. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 86 § 1 Ppsa, przywrócenie uchybionego terminu możliwe jest w sytuacji, gdy uchybienie to nie było przez stronę zawinione. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy niedochowanie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Na stronie, która występuje z wnioskiem o przywrócenie terminu spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, o czym stanowi art. 87 § 2 tej ustawy. Zaznaczyć należy, iż kryterium braku winy, jako przesłanki możliwości przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, wiąże się z obowiązkiem dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu tej czynności. Strona winna przy tym wykazać, że niezależna od niej przyczyna istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.
Przepis art. 73 Ppsa wskazuje na jedną z form tzw. doręczeń zastępczych, kiedy to przesyłka nie zostaje doręczona bezpośrednio do rąk jej adresata, lecz przyjmuje się fikcję prawną, iż takie doręczenie nastąpiło. W myśl art. 73 § 2 Ppsa, zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy w terminie siedmiu dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, a gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres do doręczeń, na drzwiach biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących nie zaprzecza, a wręcz potwierdza, że posiada oddawczą skrzynkę pocztową, natomiast z adnotacji operatora pocztowego umieszczonych na kopercie, w której ww. wezwanie zostało przesłane pełnomocnikowi skarżących na wskazany przez niego adres kancelarii wynika, że przesyłka została prawidłowo dwukrotnie awizowana. Pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu 14 grudnia 2015 r., zaś ponowne – w dniu 22 grudnia 2015 r. Przesyłkę – jako niepodjętą w terminie – zwrócono do nadawcy w dniu 31 grudnia 2015 r. Powyższe wynika także z pisma [...] z dnia 8 stycznia 2016 r. znajdującego się w aktach niniejszej sprawy (k-57). Z koperty tej wynika również, iż w dniu 14 grudnia 2015 r. pozostawiono zawiadomienie (awizo) o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym Gdynia 1, które umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej. Przedmiotowe awizo zostało zatem pozostawione w bezpiecznym i prawem dozwolonym miejscu – oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Nie było zatem potencjalnie narażone na przypadkowe lub celowe zniszczenie przez osobę trzecią.
Chybione są zatem argumenty zażalenia kwestionujący awizację korespondencji z sądu. Twierdzenie pełnomocnika skarżących, że awiza nie otrzymał, może być uznane jedynie za przypuszczenie, jednak aby przyznać mu charakter faktu, adresat przesyłki musiałby uprawdopodobnić, że tak rzeczywiście było, czego jednak nie uczynił. Obalenie bowiem fikcji doręczenia tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono, prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji z art. 73 Ppsa. W każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej lub zaginęło.
W zaistniałych okolicznościach uznać należy, że sąd I instancji trafnie ocenił, iż skarżący nie uprawdopodobnili braku swej winy w uchybieniu terminu, gdyż okoliczności podane we wniosku o przywrócenie terminu, szczególnie w świetle nadesłanego pisma Poczty Polskiej S.A. z dnia 12 maja 2016 r., nie dają podstaw do przyjęcia, że uchybienie to było niezawinione. Spójność tych wyjaśnień z aktami sprawy nie pozwala na ich zakwestionowanie. Należy mieć bowiem na względzie, że w piśmie z dnia 4 listopada 2016 r., WSA w Gdańsku zwrócił się do pełnomocnika skarżących o złożenie, w terminie 7 dni, dokumentów mających uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. pod rygorem rozpoznania sprawy na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, na co w odpowiedzi nadesłano jedynie ww. pismo Poczty Polskiej S.A.
Nie przedstawiono oświadczeń pracowników kancelarii. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę pełnomocnikowi, że przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – o co wnosi pełnomocnik skarżących we wniosku o przywrócenie terminu oraz w zażaleniu - jest niedopuszczalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na treść art. 106 § 3 Ppsa. Wobec tego nie można uznać, że zostały wypełnione przesłanki z art. 86 § 1 Ppsa, co oznacza, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Argumenty, na jakie powołuje się pełnomocnik skarżących, że nie otrzymał do swej skrzynki oddawczej przedmiotowego awiza, nie znajdują odzwierciedlenia w aktach niniejszej sprawy. Twierdzenia pełnomocnika skarżących o tym, że Poczta Polska S.A. nie wyklucza, iż nieprawidłowości w dostarczaniu przesyłek rzeczywiście miały miejsce także nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy. Z korespondencji pełnomocnika skarżących z Pocztą wynika jedynie, że ze względu na charakter czynności nie jest możliwe ustalenie wszystkich szczegółów w tej sprawie.
Nie jest to jednak tożsame z przyznaniem, że dostarczanie do pełnomocnika skarżących awizowanych przesyłek następowało w sposób nieprawidłowy. Wręcz przeciwnie podkreślono przy tym w piśmie, że: "zainteresowany w sprawie listonosz, w pisemnym oświadczeniu stwierdził, że zawiadomienia o nadejściu przesyłki, pierwsze oraz powtórne, pozostawił w pocztowej skrzynce oddawczej przynależnej do Kancelarii w dniach awizowania. (...) z oświadczenia listonosza wynika, że Kancelaria w okresie przedświątecznym w grudniu 2015 r. często była zamknięta, a skrzynka oddawcza przez wiele dni była nie opróżniana". Z akt nie wynika również, aby przeciwko jakiemukolwiek pracownikowi Poczty toczyło się postępowanie dyscyplinarne związane z nieprawidłowym doręczaniem awizowanych przesyłek pełnomocnikowi skarżących.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez pełnomocnika skarżących okoliczności, że nie otrzymał pisma oraz pierwszego ani powtórnego awiza o jego pozostawieniu w placówce pocztowej nie były przekonujące oraz przybierają jedynie formę polemiki stanowiącej negację stanowiska WSA, która pozbawiona jest wsparcia jakimikolwiek dowodami świadczącymi o tym, że ustalony stan faktyczny był w rzeczywistości inny, niż przyjęty na potrzeby przedmiotowego rozstrzygnięcia. Tym samym należy domniemywać, że skutek doręczenia przesyłki na zasadzie art. 73 § 4 Ppsa nie został przez pełnomocnika skarżących obalony.
Z uwagi na fakt, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, to w ustalonych przez WSA okolicznościach faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł argumentu, który pozwoliłby na zastosowanie art. 86 § 1 Ppsa.
Należy jednak zauważyć, że w sentencji postanowienia sądu wojewódzkiego z dnia 1 grudnia 2016 r. postanowiono "odmówić pełnomocnikowi skarżących przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r." Takie sformułowanie w sentencji postanowienia może uzasadniać założenie, że wniesiony przez pełnomocnika skarżących wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia ww. wyroku, jest jego osobistym wnioskiem, ale już nie wnioskiem strony procesowej którą reprezentuje.
Z założeniem tym zgodzić się jednak nie można, gdyż pełnomocnik sam w sobie nie ma zdolności procesowej, a jego czynności bez węzła prawnego łączącego go z mocodawcą, byłyby pozbawione legitymacji procesowej. Pełnomocnik nie jest samodzielnym podmiotem uczestniczącym w postępowaniu. Działanie pełnomocnika zawsze jest z prawnego punktu widzenia działaniem mocodawcy (por. D. Szumiło-Kulczycka, A. Leszczyńska – Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 października 2013 r., I KZP 6/13, Wojskowy Przegląd Prawniczy z 2014, z. 1). Dlatego sąd I instancji winien był odmówić przywrócenia terminu skarżącym a nie – jak to ujął w sentencji postanowienia – ich pełnomocnikowi.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 86 § 1 i art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji.