Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 21 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 231/18 na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że pismem z dnia 15 lutego 2018 r. A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Po 231/18.
Pismem z dnia 15 lutego 2018 r. K. W., I. M., I. P. również wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego, która została zarejestrowana pod sygnaturą akt IV SA/Po 288/18.
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. W., I. M. oraz I. P. na przedmiotową pod sygnaturą akt IV SA/Po 288/18. Orzeczenie nie zostało zaskarżone i stało się prawomocne z dniem 7 sierpnia 2018 r.
Dalej Sąd Wojewódzki stwierdził, że należy uwzględnić, iż zaskarżona decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego, była już przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjnym. W tym względzie sąd rozstrzygał w granicach sprawy dotyczącej zaskarżonej decyzji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz z urzędu zbadał czy nie zachodziły przesłanki dotyczące nieważności zaskarżonego aktu administracyjnego. Taka sytuacja spowodowała bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 231/18. Sąd na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w sytuacji gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe stosownie do treści art. 161 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a.
Pismem z dnia 12 października 2018 r. A. M. wniosła zażalenie na ww. postanowienie zarzucając naruszenie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że rozpoznanie skargi skarżącej jest bezprzedmiotowe z uwagi na prawomocność wyroku z dnia 5 lipca 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 288/18 podczas gdy niniejsze postępowanie ma przymiot przedmiotowości albowiem skarżąca kwestionuje swoją legitymację bierną w zakresie zaskarżonej skargą decyzji, ponieważ nie jest właścicielką/współwłaścicielką nieruchomości objętej postępowaniem, ani też zarządcą przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji czego nie powinna być adresatem decyzji o rozbiórce budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zaskarżone postanowienie o umorzeniu postępowania zainicjowanego skargą A.M. wydane zostało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, bowiem Sąd Wojewódzki uznał je za bezprzedmiotowe w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 228/18, którym oddalono skargi innych osób na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. nakazującą I. M., A. M., I. P., Z. S., K. W. – jako zarządcom nieruchomości – rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Z akt obu spraw zarejestrowanych pod sygnaturą II SA/Po 231/18 i pod sygnaturą IV SA/Po 228/18 wynika, że skarga A. M. (wpływ do WSA 6 marca 2018 r.) oraz skarga K. W., I. M., I. P. (wpływ do WSA 6 marca 2018 r.) nie zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia chociaż dotyczyły tej samej decyzji, przy czym w aktach sygn. IV SA/Po 228/18 znajdowały się pisma (notatka k. 15 i pismo WINB z 13 marca 2018 r.) wskazujące na toczącą się równolegle druga sprawę.
Zgodnie z przepisami art. 51 i art. 111 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy skargi kilku osób dotyczą tej samej decyzji, Sąd Wojewódzki powinien zarządzić ich połączenie w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Nieuczynienie tego w omawianych sprawach skutkowało nierozpoznaniem skargi A. M., która jako jedna z kilku osób zobowiązanych do rozbiórki budynku kwestionowała zasadność obciążenia jej przedmiotowym nakazem. W takim stanie sprawy fakt wydania wyroku rozstrzygającego prawomocnie skargę innych osób będących adresatami tej samej decyzji nie dawał podstawy do umorzenia postępowania wszczętego skargą A. M. Zauważyć jednak należy, że w zaistniałej sytuacji procesowej wybór właściwego rozwiązania był niewątpliwie problematyczny.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego możemy mówić, gdy w jego toku nastąpiło zdarzenie, które czyni wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Typowym przykładem bezprzedmiotowości postępowania – w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – jest sytuacja, gdy przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia, a więc zaskarżana decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego np. w nadzwyczajnym postępowaniu kontrolnym (stwierdzenie jej nieważności) (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 566-567).
W rozpoznawanej sprawie takie zdarzenie nie wystąpiło, gdyż będąca przedmiotem skargi A. M. decyzja WINB z [...] stycznia 2018 r. nie została usunięta z obrotu prawnego. Do rozważenia pozostawała zatem kwestia, czy wyrok z 5 lipca 2018 r. oddalający skargę innych osób na tę samą decyzję stworzył przeszkodę do rozpoznania skargi A. M. z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata).
Zgodnie z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie istotne znaczenie miało wyznaczenie granic podmiotowych stanu powagi rzeczy osądzonej wyrokiem z 5 lipca 2018 r. sygn. IV SA/Po 228/18.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że niejednoznaczność unormowań zawartych w art. 171 p.p.s.a. oraz przepisach art. 58 § 1 pkt 4, art. 183 § 2 pkt 3 i art. 273 § 3 p.p.s.a. stwarza problemy w prawidłowym określeniu zakresu podmiotowego powagi rzeczy osądzonej konkretnym wyrokiem.
Zasadniczo powaga rzeczy osądzonej oznacza przeszkodę, której wystąpienie uniemożliwia wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie. Kwestią sporną jest czy odrzuceniu podlega skarga w przedmiocie tej samej decyzji, jeżeli wniesiona jest przez inny podmiot niż ten, którego skarga została rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem. Ten sam problem pojawia się przy rozważaniu bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co ma miejsce w niniejszej sprawie.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd Wojewódzki w swojej ocenie nawiązał niewątpliwie do stanowiska, zgodnie z którym merytoryczna ocena legalności danego aktu (decyzji) ma walor wiążący erga omnes i nie ma znaczenia to, z czyjej inicjatywy Sąd przeprowadził kontrolę i wydał prawomocny wyrok, innymi słowy decydujące jest kryterium przedmiotowe.
W doktrynie wskazuje się również na inne stanowisko, według którego stan rei iudicatae powstaje wyłącznie między tymi samymi stronami (skarżący i organ), co w konsekwencji nie pozbawia innych podmiotów prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ten sam akt (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Wolters-Kluwer, Warszawa 2016, s. 993-1007; T. Woś, Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego, "Przegląd Prawa Publicznego" 2007, nr 5, s. 37-62; M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2004, z. 6, s. 92-97).
Nie wnikając w szczegółowe aspekty omawianego zagadnienia należało w niniejszej sprawie uwzględnić te okoliczności, które powinny być decydujące dla jej rozstrzygnięcia.
Mianowicie podstawowe znaczenie miał fakt, że przedmiotem kontroli sądowej były decyzje dotyczące nakazu rozbiórki zaadresowanego do kilku osób uznanych przez organy nadzoru jako zarządcy danej nieruchomości. Jak podniesiono w zażaleniu skarżąca kwestionując zaskarżoną decyzję wykazywała, że nie powinna być zaliczona do kręgu osób zobowiązanych do rozbiórki danego budynku, gdyż nie jest współwłaścicielem ani zarządcą nieruchomości.
Nie można wykluczyć, że gdyby Sąd Wojewódzki procedował prawidłowo i rozpoznawał wspólnie wszystkie skargi, to ewentualne uwzględnienie skargi A.M. skutkowałoby uchyleniem decyzji w części co do jej osoby.
Dlatego oddalenie skarg innych osób zobowiązanych do rozbiórki budynku, wymienionych jako skarżący w sentencji wyroku z 5 lipca 2018 r., IV SA/Po 228/18 nie powinno automatycznie stanowić przeszkody do rozpoznania merytorycznego skargi A. M. Trzeba mieć na uwadze, że kolejny wyrok co do tej samej decyzji WINB z 29 stycznia 2018 r. nie modyfikowałby prawomocnego rozstrzygnięcia w zakresie skarg K. W., I. M. oraz I. P., bowiem w tym zakresie Sąd Wojewódzki związany byłby oceną prawną zgodnie z regułami ustanowionymi w art. 170 i 171 p.p.s.a. i w zakresie wynikającym z sentencji wyroku z 5 lipca 2018 r. Wbrew temu co zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu postanowienia, w niniejszej sprawie nie można było poprzestać na stwierdzeniu, że rozpoznając skargi innych osób Sąd rozstrzygał o legalności zaskarżonej decyzji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną.
Oczywiście określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. reguły orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają istotne znaczenie dla wyznaczenia zakresu powagi rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem, jednak w sytuacji gdy przedmiotem kontroli jest decyzja kształtująca obowiązki (nakaz rozbiórki) kilku podmiotów to ocena jej zgodności z prawem powinna odnosić się do wszystkich adresatów decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podnoszonych przez wszystkich skarżących. Brak uzasadnienia w sprawie sygn. IV SA/Po 228/18 nie pozwala przyjąć, że mimo pominięcia skargi A. M. wyrok z 5 lipca 2018 r. wydany został z uwzględnieniem jej indywidualnego interesu prawnego. Formalny udział A. M. jako uczestniczki w drugiej sprawie nie mógł być potraktowany jako przeszkoda do rozpoznania jej własnej sprawy, gdyż skarżąca kierując się zaufaniem do działań Sądu mogła mieć uzasadnione przekonanie, że również jej skarga zostanie rozpoznana merytorycznie skoro nie została połączona do wspólnego rozstrzygania w sprawie sygn. SA/Po 228/18.
W zaistniałej sytuacji szukanie innych rozwiązań służących naprawieniu wadliwego procedowania Sądu Wojewódzkiego (np. przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej od wyroku z 5 lipca 2018 r.) nie było celowe. Obowiązujące reguły postępowania sądowoadministracyjnego nakierowane na gwarancję ochrony sfery prawnej jednostki nie pozwalały zaakceptować rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu.
Zaakcentować należy, że wyrażona w przepisach art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji zasada prawa do sądu oznacza nie tylko prawo dostępu do sądu, tj. uruchomienia postępowania przed właściwym sądem, ale też prawo do odpowiednio ukształtowanej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności procedury sądowej a także prawo do wyroku sądowego, tj. prawo uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (por. Komentarz red. M.Safjan, L.Bosek, Konstytucja RP Tom I, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 1097).
W aspekcie prawa do sądu z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzona jest koncepcja tzw. sprawiedliwości proceduralnej. Zyskuje ona w praktyce orzeczniczej rangę kryterium oceny, wartości podstawowej, której sens można odczytywać prawidłowo dopiero na tle konkretnego przypadku (por. Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 97-98).
Ze względów wyżej przedstawionych trudno byłoby obronić stanowisko, że rozpoznanie skarg innych adresatów nakazu rozbiórki czyni bezprzedmiotowym postępowanie wszczęte osobną skargą złożoną przez skarżącą, a zwłaszcza trudno byłoby przekonać skarżącą, że pominięcie jej skargi nie miało wpływu na końcowy wynik dokonanej przez Sąd Wojewódzki kontroli zaskarżonej decyzji. Należy przyjąć, że prawo do sprawiedliwego procesu sądowego, jako element prawa do sądu, powinno gwarantować wszystkim stronom równą możliwość korzystania z praw i gwarancji procesowych.
Jak słusznie zauważono w doktrynie przyjęcie stanowiska, że częściami składowymi konstrukcji stanu powagi rzeczy osądzonej w postępowaniu przed sądem administracyjnym są wyłącznie elementy przedmiotowe (rozstrzygnięcie sprawy legalności konkretnego przejawu działania lub zaniechania organu administracji publicznej, niezależnie od tego od kogo pochodziła skarga), prowadziłoby do pozbawienia niektórych osób prawa do ochrony na drodze sądowej ich indywidualnej sfery prawnej, co jest ważne w przypadku, gdy działanie organu administracji publicznej nie kształtuje tylko sytuacji prawnej jednego adresata.
Nie można utożsamiać prawa jednostki do sądu z istnieniem samego mechanizmu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej. Prawo do sądu nie polega bowiem na tym, że mechanizm ten może zostać uruchomiony w stosunku do konkretnej formy działania administracji publicznej przez kogokolwiek, ale na tym, że mechanizm ten może zostać zainicjowany przez każdy zindywidualizowany podmiot prawa w celu ochrony jego własnej sfery prawnej (por. M. Bogusz, op.cit., s. 96-97).
Powyższe uwarunkowania przemawiały za dopuszczeniem możliwości rozpoznania merytorycznego skargi A. M., przy uwzględnieniu skutków prawnych wyroku z 5 lipca 2018 r. w sprawie sygn. IV SA/Po 228/18 w zakresie dotyczącym osób, których skargi zostały prawomocnie oddalone. W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.