Uzasadnienie
W piśmie z 21 lutego 2016 r. E. P. i L. P. wnieśli skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OZ 1278/15 oddalającym zażalenie skarżących na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 listopada 2015 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej w następującym stanie sprawy.
E. P. i L. P., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2009 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w [...] w rejonie ulic[...]. Skarga została wniesiona do organu w dniu 12 czerwca 2015 r., a do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła w dniu 11 września 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 22 września 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 723/15 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej: P.p.s.a. W składzie jednoosobowym orzekał sędzia Maciej Busz. Sąd wyjaśnił, że postanowieniem z 16 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 938/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę E. P. i L. P. na tę samą uchwałę. Z rozstrzygnięcia tego wynika, że skarżący wezwali organ gminy do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 29 października 2013 r. Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podzielił pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały tylko jeden raz, a ponowne wezwanie z 1 kwietnia 2015 r., które poprzedziło wniesienie skargi, było bezskuteczne. Z tych powodów termin do wniesienia skargi na uchwałę upłynął w dniu 3 lutego 2014 r., zatem skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Odpis postanowienia z 22 września 2015 r. został doręczony pełnomocnikowi skarżących adw. P. K. w dniu 25 września 2015 r. Postanowieniem z 12 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że orzeczenie z 22 września 2015 r. jest prawomocne od 3 października 2015 r.
W dniu 26 października 2015 r. skarżący złożyli na biurze podawczym Sądu skargę kasacyjną od postanowienia z 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 3 listopada 2015 r. odrzucił skargę kasacyjną od postanowienia z 22 września 2015 r. Orzeczenie zostało wydane w składzie jednoosobowym, w którym zasiadał sędzia Maciej Busz. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a. na postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. nie przysługuje skarga kasacyjna, ale zażalenie. Uznając, że pismo z 26 października 2015 r. stanowiło zażalenie, podlegało ono odrzuceniu z uwagi na wniesienie z uchybieniem siedmiodniowego terminu.
Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie, które Naczelny Sąd Administracyjny oddalił postanowieniem z 11 grudnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OZ 1278/15. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r., zmieniono art. 173 § 1 P.p.s.a., a także art. 194 § 1 P.p.s.a. poprzez dodanie pkt 1a. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej po wejściu w życie tej ustawy środkiem zaskarżenia postanowień odrzucających skargę z uwagi na jej wniesienie po upływie terminu jest zażalenie bez względu na to, w jakiej dacie sprawa ta została wszczęta. Nie ma znaczenia przy tym, że art. 173 § 1 P.p.s.a. pozostał w niezmienionym brzmieniu, zgodnie z którym od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do NSA, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Takim przepisem szczególnym jest art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a., dlatego postanowienia wydane w oparciu o art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. od dnia 15 sierpnia 2015 r. podlegają zaskarżeniu zażaleniem. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, dlatego że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w dniu 11 września 2015 r. (data wpływu do WSA w Poznaniu), czyli po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Z tych powodów wniesioną skargę kasacyjną należało potraktować jako zażalenie, które podlegało odrzuceniu z uwagi na wniesienie z uchybieniem terminu wskazanego w art. 194 § 2 P.p.s.a.
W skardze o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem NSA z 11 grudnia 2015 r. skarżący wskazali, że przed wydaniem postanowienia z 22 września 2015 r. zostali pozbawieni możliwości działania - art. 271 pkt 2 P.p.s.a., ponieważ nie mieli możliwości odnieść się do treści odpowiedzi organu na skargę, która nie została im doręczona. Organ naruszył w sprawie art. 54 P.p.s.a., ponieważ przekroczył termin przekazania akt, a Sąd nie odniósł się do tej kwestii, ani nie zastosował art. 55 P.p.s.a. Organ w odpowiedzi na skargę nie wniósł o jej odrzucenie, a oddalenie, zatem dostrzegł potrzebę merytorycznego rozpoznania skargi. Orzeczenie z 22 września 2015 r. zostało wydane na posiedzeniu niejawnym, co spowodowało naruszenie przepisów o wstępnym badaniu skargi i naruszało art. 90 P.p.s.a. W ocenie skarżących zostali oni z przyczyn zależnych od Sądu pozbawieni możliwości działania rozumianej jako współdziałanie strony z Sądem w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z prawem.
Wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi pozbawiło skarżących możności działania, a więc zachodzi nieważność postępowania. W odniesieniu do postanowienia WSA w Poznaniu z 3 listopada 2015 r. istnieje w ocenie skarżących podstawa wznowienia z art. 271 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ orzeczenie zostało wydane przez sędziego, który powinien być wyłączony z mocy ustawy, z uwagi na to, że wydał postanowienie z 22 września 2015 r. Zarzucili też, że w postanowieniu tym Sąd nie odniósł się do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmieniającej P.p.s.a., który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych przed 15 sierpnia 2015 r. Ponadto rozstrzygnięcie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym, co pozbawia skarżących możliwości działania (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarżący zarzucili, że postępowanie związane z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 grudnia 2015 r. o oddaleniu ich zażalenia na postanowienie WSA w Poznaniu z 3 listopada 2015 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej również dotknięte jest nieważnością, ponieważ skarżący zostali pozbawieni możliwości działania (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.), polegającej na współdziałaniu strony z sądem w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z prawem oraz że sprawy była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OZ 1278/15 podlega odrzuceniu. Wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania przesłanki wznowienia muszą być interpretowane w sposób ścisły. Podkreślenia wymaga, że samo sformułowanie podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisom art. 271-273 P.p.s.a. nie oznacza, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, jeżeli już z jej uzasadnienia wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi. Dlatego też konieczne jest zbadanie, czy twierdzenia skargi będą taką ustawową podstawę stanowiły.
Istnienia podstawy z art. 271 pkt 1 P.p.s.a. skarżący upatrują w tym, że sędzia Maciej Busz, który był sprawozdawcą w sprawie IV SA/Po 723/15 najpierw wydał postanowienie z 22 września 2015 r., w którym orzekł o odrzuceniu skargi, a następnie orzekał w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej postanowieniem z 3 listopada 2015 r. W ocenie skarżących sędzia powinien być wyłączony od dalszego orzekania z uwagi na to, że uprzednio wydał postanowienie z 22 września 2015 r. Wskazana przez skarżących kwestia nie stanowi podstawy wznowienia z art. 271 pkt 1 P.p.s.a. Przypadki wyłączenia sędziego z mocy ustawy wymienione zostały enumeratywnie w art. 18 P.p.s.a. W art. 18 pkt 6 P.p.s.a. wskazane jest, że sędzia jest wyłączony z mocy ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jednak sytuacja ta nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 23 maja 2005 r., I OPS 3/05, (ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 110) wyjaśnił, że sędzia, który brał udział w wydaniu wyroku WSA, zaskarżonego następnie skargą kasacyjną, nie jest wyłączony na podstawie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. od badania w trybie art. 178 P.p.s.a., czy skarga kasacyjna spełnia wymogi formalne, w tym także od udziału w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną.
Skarżący twierdzili, że wskutek rozpoznawania sprawy na posiedzeniach niejawnych oraz niedoręczenia im odpowiedzi organu na skargę zostali pozbawieni możności działania, dlatego zaszła podstawa wznowienia z art. 271 pkt 2 P.p.s.a. Wskazane przez skarżących okoliczności nie stanowią jednak wskazanej podstawy. O pozbawieniu możności działania można mówić jedynie wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. motywy do wyroków NSA: z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 131/10, LEX nr 746461, z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 378/05, LEX nr 193342, wyrok NSA z dn. 17 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1017/06, LEX nr 354265 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz. Pod red. T. Wosia, str. 1024, wydanie LexisNexis 2011). Dla stwierdzenia pozbawienia możności działania, które mogłoby stanowić podstawę wznowienia konieczne jest wykazanie, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i że zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możności działania. Niedoręczenie skarżącym odpisu odpowiedzi organu na skargę nie miało wpływu na okoliczność odrzucenia skargi postanowieniem z 22 września 2015 r. Odrzucenie skargi nastąpiło z powodu wniesienia jej z uchybieniem ustawowego terminu - art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jest to więc okoliczność obiektywna, niezależna od doręczenia skarżącym stanowiska organu, jak również od argumentów merytorycznych wskazanych w skardze.
Sąd zawsze w pierwszej kolejności musi sprawdzić, czy skarga została wniesiona w terminie, a w przypadku odpowiedzi negatywnej zobligowany jest ją odrzucić. Bez wpływu na powyższe pozostaje też kwestia ewentualnego przekroczenia terminu przez organ w przekazaniu do Sądu skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Nie można zatem uznać, aby w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd art. 54 i 55 P.p.s.a.
Nie można uznać za naruszenie przepisów postępowania okoliczności, że orzeczenia w sprawie zostały wydane na posiedzeniach niejawnych. Przepisy procedury sądowadministracyjnej dopuszczają wydawanie postanowień na posiedzeniach niejawnych, nie jest więc konieczne kierowanie sprawy na rozprawę, po której zamknięciu miałoby nastąpić wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi. W odniesieniu do skargi kasacyjnej niespełniajacej wymogów formalnych albo wniesionej po terminie w art. 178 P.p.s.a. wprost wskazano, że taką skargę wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym.
Nie jest trafny zarzut, że Sąd nie odniósł się do kwestii art. 2 ustawy zmieniającej. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 11 grudnia 2015 r. w sprawie II OZ 1278/15 zwrócił uwagę na kwestie intertemporalne, wskazując jednoznacznie, że do postanowień wydanych po wejściu w życie ustawy zmieniającej, tj. po 15 sierpnia 2015 r. znajduje zastosowanie art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a., zatem od postanowienia odrzucającego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przysługuje zażalenie, a nie skarga kasacyjna.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że skarga o wznowienie postępowania nie została oparta na ustawowych podstawach wznowienia, co skutkuje jej odrzuceniem. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 281 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
- - ---------------------- 6