Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy udzielenia skarżącemu L. D. T. zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnienie Sąd wskazał, że w tej sprawie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Wprawdzie zaskarżona decyzja nie zawierała nakazu opuszczenia przez skarżącego Polski, to jednak nie oznacza, że w wykonaniu zaskarżonej decyzji nie można upatrywać niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obawa taka może wynikać z art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi, że skuteczne złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony zobowiązuje do traktowania pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za legalny do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony skutkuje traktowaniem pobytu cudzoziemca w Polsce jako legalny do czasu dokonania przez sąd kontroli prawidłowości decyzji objętej skargą. Natomiast brak przyznania cudzoziemcowi ochrony tymczasowej na czas postępowania sądowego jest równoznaczny z uznaniem pobytu skarżącego w tym okresie za nielegalny.
W zażaleniu na to postanowienie organ zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., podnosząc że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Zaskarżona decyzja, na mocy której odmówiono skarżącemu określonego typu zezwolenia na pobyt w Polsce nie zawiera żadnych nakazów, czy zakazów, które można egzekwować. Decyzja ta nie podlega w ogóle wykonaniu, a jej skutkiem nie jest nakaz określonego zachowania się adresata, a jedynie brak nabycia określonego prawa w sferze administracyjnoprawnej. Bezpośrednim następstwem odmowy udzielenia takiego zezwolenia nie jest wydalenie cudzoziemca z terytorium RP. Konieczność opuszczenia terytorium Polski nie pozostaje zatem w związku z zaskarżoną decyzją. Dopiero wydanie takiej decyzji, jak decyzja o wydaleniu skutkuje nałożeniem na stronę obowiązków, które można egzekwować przymusowo i których wykonanie można wstrzymać.
Przepisy ustawy o cudzoziemcach nie przewidują możliwości legalizacji pobytu cudzoziemcom do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zakres stosowania art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nie może być automatycznie "rozciągany" na postępowanie sądowoadministracyjne. Ponadto organ podniósł, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W tej sprawie wniosek skarżącego w istocie nie został w ogóle uzasadniony. Ochrona wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może być przyznawana automatycznie, bez odniesienia się do konkretnych faktów wskazanych we wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie można w pełni podzielić przytoczonej w nim argumentacji.
Nie można zgodzić się z zarzutem zażalenia dotyczącym braku możliwości wstrzymania wykonania aktu odmownego. Za brakiem takiej możliwości opowiada się wnoszący zażalenie organ z uwagi na to, że decyzje odmowne nie podlegają wykonaniu. Organ powołał się przy tym na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OZ 455/09, w którym Sąd stwierdził, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W uzasadnieniu powołanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie. "Akty odmowne" nie posiadają więc tak rozumianego przymiotu wykonalności, co jest przesłanką negatywną dla udzielania ochrony tymczasowej.
Należy jednak zwrócić uwagę, iż z poglądem odmawiającym udzielania ochrony tymczasowej adresatowi decyzji odmownej polemizowano. Argumentacja przytaczana na rzecz możliwości wstrzymania wykonania aktów administracyjnych odmownych wskazuje, iż w istocie chodzi o wstrzymanie skutków decyzji odmownej, które mają znaczenie prawne dla skarżącego. Należy zatem uznać, iż samo to, że dany akt jest rozstrzygnięciem odmawiającym przyznania uprawnienia nie przesądza o konieczności odmowy przyznania stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej. Takie stanowisko zostało zaprezentowane także w powołanym przez organ postanowieniu NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OZ 61/13.
O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Dokonując w tej sprawie oceny możliwości wystąpienia dla strony znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków wobec wydania aktu odmawiającego przyznania zezwolenia na zamieszkanie w Polsce na podstawie art. 57 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r., Nr 264, poz. 1573 ze zm.) należało zatem rozważyć nie tyle, czy zaskarżonym aktem nałożono na stronę jakiekolwiek obowiązki, które mogłyby być wykonane w sposób dobrowolny lub przymusowy, ale to, czy ewentualne wstrzymanie wykonania aktu umożliwi stronie realizację jej uprawnień i zagwarantuje tymczasową ochronę przed skutkami określonymi w art. 61 § 3 p.p.s.a. Innymi słowy, czy wobec zakończenia postępowania administracyjnego na skutek wydania decyzji, sytuacja prawna strony zmieniła się w stosunku do sytuacji prawnej strony w trakcie postępowania. W tym kontekście należy odnieść się do zawartego w zażaleniu zarzutu, że ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje możliwości legalizacji pobytu cudzoziemcom do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Okoliczność, że art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach nie odnosi się bezpośrednio do kwestii legalizacji pobytu cudzoziemca w Polsce w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie oznacza, że brak takich unormowań wyłącza dopuszczalność stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a., który pozwala na wstrzymanie skutku prawnego także decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie, co w przypadku określonym w art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, prowadzi do uznania pobytu cudzoziemca za legalny.
Należy natomiast podzielić podniesiony w zażaleniu zarzut, że skarżący nie wykazał przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżący podniósł jedynie, że jego sytuacja osobista i życiowa uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a zdaniem skarżącego szczegółowe uzasadnienie tej sytuacji zostało przedstawione w skardze. Jak słusznie zwrócił uwagę organ, skarżący w istocie nie przytoczył żadnych konkretnych okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają wniosek co do tego, że wykonanie aktu może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Uzasadnienie wniosku i skargi sprowadza się do ogólnikowych twierdzeń, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd pierwszej instancji bez wcześniejszego wezwania skarżącego o wskazanie konkretnych okoliczności wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek należy podzielić pogląd Sądu, że wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, wydanej po rozpatrzeniu wniosku złożonego w warunkach, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, zobowiązuje do traktowania pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako legalny, to w okolicznościach tej sprawy nie zostało wykazane, że zachodzą te warunki ani to, że w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonał oceny, czy w tej sprawie wobec zakończenia postępowania administracyjnego na skutek wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, sytuacja prawna strony zmieniła się w stosunku do sytuacji prawnej strony w trakcie postępowania, a zatem czy rzeczywiście istnieje niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie konieczne było bowiem dokonanie oceny, czy skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony co najmniej na 45 dni przed upływem okresu pobytu oznaczonego w posiadanej wizie lub terminie ważności poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie, albowiem, zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach tylko w wypadku, gdy termin do złożenia wniosku został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, pobyt cudzoziemcach na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W konsekwencji dopiero wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w takich okolicznościach może skutkować przyznaniem cudzoziemcowi ochrony tymczasowej na czas postępowania sądowego poprzez uznanie pobytu cudzoziemcach w Polsce za legalny do czasu dokonania przez sąd kontroli prawidłowości decyzji objętej skargą. Należy także zwrócić uwagę, że kwestią sporną w tej sprawie jest kwestia legalności pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dacie złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Wykładnia przepisów ustawy o cudzoziemcach w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może charakteryzować się automatyzmem i prowadzić do tego, że bez względu na okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony sąd administracyjny wstrzymuje wykonanie takiej decyzji. Jedynie w odniesieniu do takich cudzoziemców, którzy w przypadku wydalenia mogą być narażeni na ryzyko nieludzkiego lub poniżającego traktowania, sprzecznego z art. 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, co do zasady ochrona tymczasowa musi być zagwarantowana "automatycznie", z uwagi na wysokie ryzyko wyrządzenia szkody (zob. wyrok Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowiek z 13 grudnia 2012 r. w sprawie De Souza Ribeiro v. Francja, § 82).
Należy więc stwierdzić, że w odróżnieniu od spraw, w których – niezależnie od okoliczności wskazanych we wniosku - Sąd powinien udzielić cudzoziemcowi ochrony przed wydaleniem z uwagi na ryzyko traktowania sprzecznego z art. 3 Konwencji, w sprawach dotyczących zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielenie cudzoziemcowi ochrony tymczasowej zależy od wykazania przez wnioskodawcę spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. (niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków). W tego rodzaju sprawach istnienia tych przesłanek nie można domniemywać.
Mając powyższe względy na uwadze, stwierdzić należy, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony było przedwczesne. W toku ponownego rozpoznawania wniosku należy dokonać oceny, czy cudzoziemiec przebywający na terytorium RP złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony co najmniej 45 dni przed upływem okresu pobytu oznaczonego w posiadanej wizie lub terminie ważności poprzedniego zezwolenia na zamieszkanie, ponieważ tylko w takim przypadku do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie pobyt cudzoziemca w Polsce jest legalny. W dalszej kolejności, w zależności od ustaleń dotyczących legalności pobytu skarżącego, Sąd powinien ocenić czy we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazał on okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wykonanie tej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.