Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 870/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II odmówił M. T.-C., B. C., P. M. M. M., M. T., M. T., J. H., R. K., M. K., M. C., R. H., H. H. i Towarzystwu z siedzibą w Warszawie dopuszczenia do udziału w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego "Ź.".
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, iż w dniu [...] listopada 2010 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Ź." położonego na obszarze miasta Łodzi, w rejonie ul. P. i W., o powierzchni 0,50 ha, obejmujący części działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] w obrębie [...]. Skargę na powyższą uchwałę wniosła w dniu [...] sierpnia 2011 r. spółka komandytowa G. Spółka z o.o. z siedzibą w Łodzi. Skarżąca wykazując swój interes prawny oświadczyła, iż jest właścicielem działki nr [...], na której zgodnie z zaskarżoną uchwałą został ustanowiony użytek ekologiczny "Ź.". Podkreśliła, że na skutek zmian wynikających z zaskarżonej uchwały nastąpi ograniczenie prawa skarżącej jako właściciela do korzystania z przedmiotowej działki, związane z realizacją inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z usługami i infrastrukturą techniczną oraz zjazdami.
W dniu [...] października 2011r. w sprawie niniejszej złożone zostały wnioski o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestników postępowania przez M. T.-C., B. C., P. M., M. M., M. T., M. T., J. H., R. K., M. K., M. C., R. H. i H. H.. Wnioskodawcy wskazali, iż to na ich wniosek został ustanowiony użytek ekologiczny "Ź.", co uzasadnia dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie.
Ponadto, pismem z dnia [...] listopada 2011r. Towarzystwo z siedzibą w Warszawie również wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wniosku T. podniosło, że jest organizacją ekologiczną o celu regulaminowym "ochrona płazów i gadów", a w związku z faktem, iż na terenie "Ź." występują płazy Towarzystwo było jednym z wnioskodawców powołania w drodze uchwały, na części działki [...] użytku ekologicznego.
Sąd pierwszej instancji oddalając powyższe wnioski wskazał, iż zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) udział w charakterze uczestnika może m. in. zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
W świetle powyższych przepisów, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Postępowania enumeratywnie wymienione w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt, bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, bowiem drogę do kontroli legalności aktu tego rodzaju otwiera dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia.
Inny podmiot, który nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa oraz nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 17/08, dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 459415 oraz z dnia 13 lutego 2009r., sygn. akt II OZ 134/09, dostępne Lex nr 535053).
Sąd podkreślił, iż przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego "Ź.", podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie z udziałem tego podmiotu, który kwestionuje legalność ww. aktu w zakresie naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Natomiast do Sądu należy ocena, czy zaskarżony akt narusza interes prawny lub uprawnienienie strony skarżącej, a stanowisko innych podmiotów pozostaje w tym przedmiocie bez znaczenia.
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. T.-C., B. C., P. M., M. M., M. T., M. T., J. H., R. K., M. K., M. C., R. H., H. H. wnieśli o uznanie ich jako uczestników postępowania w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego.
W uzasadnieniu żalący się podnieśli, że ich interes prawny wynika stąd, iż są bezpośrednimi sąsiadami uchwalonego użytku ekologicznego "Ź." i byli wnioskodawcami jego uchwalenia (wniosek złożony Przewodniczącemu Rady Miasta Łodzi i Prezydentowi Miasta Łodzi w dniu 4 marca 2010 r.). Ponadto nadmienili, iż Spółka komandytowa R. kupując nieruchomość obejmującą działkę nr [...] (obręb [...]) była świadoma, że kupuje teren opisany w księdze wieczystej nr [...] jako "łąki trwałe", a nie działki budowlane.
Żalący się podkreślili, że podjęcie uchwały o powołaniu użytku ekologicznego przez Radę Miasta Łodzi jest konsekwencją wdrożenia przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 r., Nr 92, poz. 880 ze zm.) - art. 44 pkt. 1, 2 i 3 a. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr [...] w dniu 1 grudnia 2010 r. pod poz. [...], od której w terminie ustawowym skarżący się nie odwołał. Dodali, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 18 października 2011 r. wydał wyrok, sygn. akt II SA/Łd 892/10, uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], SKO [...], SKO [...] oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji m.in. na działce nr [...] (obręb [...]).
Nadto żalący się podnieśli, że jako uczestnicy postępowania w sprawie uchylenia warunków zabudowy dla powyższego terenu w dniu [...] października 2011 r. - złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pismo o uzupełnienie protokółu z posiedzenia sądu o oświadczenie B. C., że powyższa decyzja została wydana na sfałszowanych mapach geodezyjnych, nieuwzględniających na działce nr [...] (obręb [...]) stawu źródliskowego rzeki Zimna Woda, będącego miejscem rozrodu żab i ropuch, które podlegają ścisłej ochronie gatunkowej. Wniosek ten został oddalony.
Żalący się wnieśli o uznanie ich jako uczestników postępowania w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego, co jest zgodne z ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 7 listopada 2008 r.).
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił zażalenie M. C., M. T. i M. T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – aktualnie (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle tej regulacji, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego.
Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wpływa na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.
Pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa powyżej ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
W rozpoznawanej sprawie G. Sp. z o. o. w Łodzi wniósł skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g. - na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego "Ź.".
Procedura ustanowienia użytku ekologicznego jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia zindywidualizowanej sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.).
Procedura ta jest regulowana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) – dalej u.o.p.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takie upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego stanowi m. in. art. 44 ust. 1 u.o.p. A zatem uchwałę, która podejmowana jest przez radę gminy na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.p., zaliczyć należy do aktu prawa miejscowego. Zawiera ona bowiem normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i nie jest skierowana do indywidualnie określonego adresata. Zawarte w niej postanowienia muszą być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji rozstrzygających kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego uchwałą (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1053/10 – LEX nr 694431).
Z powyższych względów zasadne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia M. T.-C., B. C., P. M., M. M., J. H., R. K., M. K., R. H., H. H. jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na akt prawa miejscowego.
Podnoszona przez skarżących okoliczność bezpośredniego sąsiedztwa z użytkiem ekologicznym pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, podobnie jak i udział żalących się w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na przedmiotowym terenie.
Także powołana w zażaleniu ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) nie daje podstaw do dopuszczenia żalących się w postępowaniu na akt prawa miejscowego jako uczestników postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.