Postanowienie NSA z 18 kwietnia 2013 r., II OZ 285/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 18 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 981/12 odrzucające wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi

Sprawa

w sprawie ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Skład

Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 981/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił wniosek M. J. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie z jego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Sąd wskazał, że w dniu 23 października 2012 r. do Sądu wpłynął opatrzony datą 19 października 2012 r. wniosek M. J. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na w/w uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] września 2012 r. Do wniosku załączono skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w L. W uzasadnieniu wniosku, M. J. powołując się na treść art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), podniósł, iż uchybienie terminowi do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie została mu doręczona, natomiast doręczono mu projekt uchwały, nie zawierający pouczenia o trybie jej zaskarżenia. Ponadto wyjaśnił, iż w dniu wydania zaskarżonej uchwały uzyskał informację od radcy prawnego obecnego na sesji Rady, iż przysługuje mu prawo do wniesienia skargi na w/w uchwałę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni. Dopiero w trakcie rozmowy w dniu 18 października 2012 r. z innym prawnikiem – M. B. dowiedział się, że zgodnie z treścią art. 191 ust. 1 ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich termin do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę wynosi 7 dni.

Skarga wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia została przesłana organowi w dniu 24 października 2012 r. i wpłynęła do Urzędu Miejskiego w L. w dniu 26 października 2012 r.

Odpowiadając na wniosek pełnomocnik organu wniósł o jego odrzucenie jako złożonego z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Dodatkowo podniesiono, iż rada gminy podejmując uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego nie ma obowiązku pouczania radnego o jego prawach i obowiązkach. Zdaniem strony, skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1304/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż w kadencji organów samorządu terytorialnego rozpoczętej w 2010 r., do wygaśnięcia mandatów radnych oraz wójtów, burmistrzów, prezydentów mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Nie znajdują natomiast zastosowania przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy. Dlatego też przy rozpoznaniu niniejszego wniosku Sąd brał pod uwagę przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm. – dalej: "Ordynacja").

Przepis art. 191 ust. 1 Ordynacji, w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111), która weszła w życie z dniem 25 października 2008 r. i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie, stanowi, że zainteresowanemu (radnemu) służy skarga od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Przepis ten wprost uregulował kwestię wnoszenia skargi do sądu administracyjnego przez radnego. Jakkolwiek art. 191 Ordynacji wskazuje, iż termin do wniesienia skargi wynosi 7 dni od dnia doręczenia uchwały, to nie odnosi się on do trybu jej wnoszenia, a w szczególności nie rozstrzyga czy skargę wnosi się w tym terminie za pośrednictwem organu, czy bezpośrednio do Sądu. Skoro Ordynacja nie reguluje w sposób kompleksowy kwestii dotyczących wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, to poza szczególnymi uregulowaniami przyjętymi w Ordynacji, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia art. 53 i 54 p.p.s.a. prowadzi do przyjęcia, że niezależnie od terminu do wniesienia skargi, odrębnie uregulowana jest kwestia trybu wnoszenia skargi (art. 54 p.p.s.a.), do którego dostosowane jest postępowanie przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Ten tryb wnoszenia skargi ma zastosowanie w każdym przypadku, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Tak więc z przepisu art. 191 ust. 1 Ordynacji, który określa tylko termin do wniesienia skargi, nie można wyprowadzać wniosku, iż przepis ten zmienia tryb wnoszenia skargi, określony w art. 54 § 1 p.p.s.a. Z art. 205 Ordynacji samorządowej wynika natomiast, że termin do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest zachowany, jeżeli przed upływem terminu skarga zostanie złożona, co jest równoznaczne z tym, że przed końcem tego terminu skarga powinna być złożona w urzędzie gminy (w godzinach urzędowania urzędu gminy). Jest to przepis szczególny, który wyłącza możliwość zachowania terminu poprzez oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym.

Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1423/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego jest zachowany, jeżeli przed upływem tego siedmiodniowego terminu, stosownie do przepisu art. 205 ust. 1 Ordynacji samorządowej w związku z art. 191 ust. 1 Ordynacji oraz art. 54 § 1 p.p.s.a., skarga zostanie złożona w urzędzie gminy (w godzinach urzędowania urzędu gminy). Sąd ten stwierdził nadto, iż z przepisu art. 205 Ordynacji nie wynika zmiana trybu wnoszenia skargi, polegająca na tym, że skargę na uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu wnosi się bezpośrednio do sądu. Przepis ten stanowi wyłącznie o tym, że termin jest zachowany, jeżeli w określonym terminie środek odwoławczy zostanie złożony w sądzie, organowi wyborczemu lub w urzędzie gminy.

Podobne stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1592/11 (publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zwrócił również uwagę, iż zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, Sąd ten winien przekazać ją właściwemu organowi. W przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 54 § 1 i art. 53 § 1 w zw. z art. 83 § 3 p.p.s.a. o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd na adres organu administracyjnego (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 1453/10, postanowienie NSA z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 631/08, postanowienie NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1489/07, postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I FSK 995/08 oraz postanowienie WSA w Poznaniu z 19 lutego 2008 r., IV SA/Po 46/08 – dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sama reguła obowiązuje w przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2012 r. o sygn. akt. II OZ 234/12 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższa zasada doznaje modyfikacji w przypadku skargi wnoszonej na uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego jak i wniosków o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W tym wypadku, zgodnie z treścią art. 205 ust. 1 i 2 Ordynacji o zachowaniu terminu do wniesienia skargi jak i terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi decydowała będzie nie data nadania, lecz data wpływu do urzędu gminy.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż M. J. wskazał, iż o uchybieniu terminu do wniesienia skargi dowiedział się w trakcie rozmowy z M. B. w dniu 18 października 2012 r. Tym samym najpóźniej w tym dniu ustała przyczyna uchybienia terminu. Zgodnie zatem z treścią art. 87 § 1 p.p.s.a. siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi upłynął w dniu 25 października 2012 r. Tymczasem wniosek ten wraz ze skargą, jak wskazano wyżej, przekazany przez Sąd, wpłynął do urzędu Miasta L. w dniu 26 października 2012 r. a zatem z uchybieniem terminu, o którym mowa w wyżej wskazanym art. 87 § 1 p.p.s.a.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 88 p.p.s.a. Sąd odrzucił jako spóźniony wniosek M. J. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podkreślając, że nie został pouczony o trybie zaskarżenia w/w uchwały, a ponadto, że przedmiotowa uchwała nie została mu doręczona, a jedynym dokumentem jaki został mu przekazany, jest projekt uchwały.

Odpowiedź na zażalenie złożyła Rada Miejska w L. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 88 p.p.s.a., spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. Siedmiodniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, rozpoczyna zatem bieg od daty powzięcia wiadomości, iż do uchybienia terminu doszło.

W sprawach dotyczących uchwał o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przewiduje szczególny tryb i termin wniesienia skargi na uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego. Co do zasady skargę do sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 p.p.s.a. wnosi się, za pośrednictwem organu którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu (art. 83 § 3 p.p.s.a.). Natomiast przepis art. 191 ust. 1 Ordynacji skraca trzydziestodniowy termin do złożenia skargi do dni siedmiu od dnia doręczenia uchwały. Termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego jest zachowany, jeżeli przed upływem tego siedmiodniowego terminu, stosownie do przepisu art. 205 ust. 1 w związku z art. 191 ust. 1 Ordynacji oraz art. 54 § 1 p.p.s.a., skarga zostanie złożona w urzędzie gminy (w godzinach urzędowania urzędu gminy).

Z powyższego wynika, że przepisy Ordynacji regulują kwestie dotyczące wnoszenia skargi i nie można ich zastosowania interpretować rozszerzająco, a zatem poza szczególnymi uregulowaniami przyjętymi w tej ustawie mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. Wobec tego, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że do składania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi mają zastosowanie przepisy Ordynacji. Ustawa ta nie reguluje kwestii dotyczących przywrócenia terminu do składania środków odwoławczych, a zatem przyjąć należy, że do kwestii tych mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. Tryb składania wniosku o przywrócenie terminu reguluje art. 87 § 2 p.p.s.a., stosownie do którego wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi wnosi się za pośrednictwem organu. W przypadku złożenia wniosku o przywrócenie terminu bezpośrednio do Sądu, o zachowaniu terminu do jego wniesienia, decyduje wówczas data nadania wniosku przez sąd na adres organu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie za datę ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia skargi słusznie Sąd I instancji przyjął dzień, w którym skarżący dowiedział się o uchybieniu terminu do wniesienia skargi, tj. dzień 18 października 2012 r. Termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu upływał zatem w dniu 25 października 2012 r. Sąd nadał zaś wniosek o przywrócenie terminu na adres organu administracji w dniu 24 października 2012 r., zatem przyjąć należy, że wniosek został złożony w terminie.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.