Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Miasta Z. jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...]. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], udzielającą [...] S.K.A. z siedzibą w R. i [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. pozwolenia na rozbiórkę budynków i obiektów budowlanych istniejącego dworca autobusowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] i ul. [...] w Z. W dniu 4 stycznia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynął wniosek B. O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu charakterze uczestnika. Wnioskodawczyni wskazała, że decyzja Wojewody Małopolskiego jest niezgodna z prawem i powinna zostać uchylona, albowiem inwestor bezprawnie uwłaszczył się na drogach publicznych: [...], [...] i [...]. Uzasadniając swój interes prawny w sprawie wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z., która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji.
Z przedłożonego odpisu księgi wieczystej wynika, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielem działki [...] obr. [...] w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1272/16 odmówił dopuszczenia B. O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Sąd wyjaśnił, że uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego może stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału. Zdaniem Sądu w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku B. O. pozytywnie. Wskazał, że organy obu instancji uznały, iż obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach terenu inwestycji. W ocenie Sądu B. O. nie przedstawiła przekonującej argumentacji, która przemawiałyby za jej udziałem w tej sprawie. W oparciu o analizę projektu architektoniczno-budowlanego wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki nr [...] nie będą wykonywane zasadnicze prace budowlane, przewidziano jedynie likwidację śmietnika i ustawienie na odcinku o długości kilku metrów ogrodzenia terenu rozbiórki. Stwierdził ponadto, że o interesie prawnym B. O. nie może stanowić również jej opinia co do wadliwego uwłaszczenia się przez inwestora na drogach publicznych.
W zażaleniu na powyższe postanowienie B. O. zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podniosła, że rozbiórka obiektów obecnego dworca, na którą zezwolenia udzieliły organy administracji w niniejszej sprawie, będzie polegała m.in. na zniwelowaniu kilkumetrowej skarpy położonej w odległości 1 m od granicy jej działki, a w związku z tym masy ziemi mogą obsunąć się na jej działkę i zniszczyć ogrodzenie. Okoliczność ta zdaniem skarżącej stanowi o jej interesie uzasadniającym udział w postępowaniu sądowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie ze skargi Gminy Miasta Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 sierpnia 2016 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę B. O. posiada interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu w charakterze uczestnika. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej.
Jak stanowi przepis art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że status strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane). Przepis ten enumeratywnie wymienia podmioty, którym przysługuje przymiot strony w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Zestawienie tego przepisu oraz art. 28 ust. 1 oraz art. 3 pkt 6 i 7 ww. ustawy pozwala stwierdzić, że przepis ten nie ma zastosowania do spraw, których przedmiotem jest pozwolenie na rozbiórkę. Jak stanowi art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.
Jednocześnie w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ustawodawca zdefiniował pojęcie budowy wskazując, iż jest to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Porównanie treści tych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie robót budowlanych, do którego odnosi się art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jest szersze od budowy. Ograniczenie dokonane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy spraw dotyczących pozwolenia na budowę, tj. robót wymienionych w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że w pozostałych sprawach dotyczących pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych innych niż stanowiących budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy przymiot strony winien być określony w oparciu o art. 28 k.p.a. Wyjątek wskazany w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie będzie miał w takiej sprawie zastosowania.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nie ma racji Sąd pierwszej instancji, że przymiot strony w tejże sprawie winien być określony normą ostatnio wymienionego przepisu. W sprawach, których przedmiotem jest pozwolenie na rozbiórkę, status strony winien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a.
Mimo jednak, że Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił legitymację B. O. jako strony postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zamiast art. 28 k.p.a., to uchybienie to nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia o odmowie dopuszczenia wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.
Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej, bowiem ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Tak rozumiany interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że nie można doszukać się takiego przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby udział B. O. w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.
Przede wszystkim działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, bowiem jest oddzielona od najbliżej działki inwestycyjnej działką nr [...]. Jeśli zatem planowana inwestycja miałaby oddziaływać na działki sąsiednie, to w pierwszej kolejności oddziaływanie to musiałoby dotknąć bezpośrednio sąsiadującą działkę nr [...], a dopiero ewentualnie w dalszej kolejności działkę nr [...]. Jak wynika z decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. organ architektoniczno-budowlany nie stwierdził takiego oddziaływania planowanych robót budowlanych, które by wymagało zaliczenia działki nr [...] do obszaru, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
Ocena, iż planowane prace rozbiórkowe nie będą oddziaływały na działkę B. O., wynika przede wszystkim z analizy projektu architektoniczno-budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją.
Na etapie zażalenia B. O. podniosła, że planowane przez inwestora prace rozbiórkowe będą polegały m.in. na zniwelowaniu kilkumetrowej skarpy położonej w odległości 1 m od granicy jej działki, co wiąże się z ryzykiem obsunięcia masy ziemi na jej działkę i zniszczenia ogrodzenia. Okoliczności te nie znajdują jednak potwierdzenia w projekcie budowlanym. Zarówno z jego części opisowej, jak i graficznej nie wynika, by w ramach objętej opracowaniem rozbiórki budynków i obiektów budowlanych istniejącego dworca autobusowego wraz z infrastrukturą techniczną zamiarem inwestora było również zniwelowanie jakiejkolwiek skarpy istniejącej w sąsiedztwie działki B. O. Trafnie ocenił również Sąd pierwszej instancji, że charakter robót budowlanych planowanych do wykonania w najbliższym sąsiedztwie działki B. O. nie daje podstaw do stwierdzenia jakiegokolwiek oddziaływania na działkę nr [...]. Ani bowiem likwidacja śmietnika o prostej konstrukcji (wiata na słupach żelbetowych, dach jednospadowy w konstrukcji drewnianej, z pokryciem z płyt eternitowych - str. 8 projektu architektoniczno-budowlanego), ani wykonanie ogrodzenia o wysokości min. 1,5 m odgradzającego teren budowy w celu zapewnienia bezpieczeństwa osobom postronnym, nie będzie ingerować w prawo własności działki nr [...] i w związku z tym nie może być uznane za naruszające interes prawny B. O. Podkreślić należy, że w bardzo lakonicznej argumentacji zarówno wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i zażalenia, B. O. nie podała żadnego innego argumentu popartego przepisem prawa materialnego, wskazującego, że wykonanie prac rozbiórkowych objętych zaskarżoną decyzją naruszy jej interes prawny.
W żadnej mierze o interesie prawnym B. O. w postępowaniu w sprawie przedmiotowego pozwolenia na rozbiórkę nie mógł stanowić argument dotyczący bezprawnego jej zdaniem uwłaszczenia się inwestora na drogach publicznych, gdyż nie zostało to w żaden sposób powiązane z przysługującym jej prawem własności do działki nr [...].
Uwzględniając przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zażalenia interpretacja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jak i jego zastosowanie w niniejszej sprawie, było prawidłowe. Sąd pierwszej instancji zasadnie odmówił B. O. dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowym, bowiem nie wykazała ona swego interesu prawnego uzasadniającego uznanie jej za stronę kontrolowanego postępowania administracyjnego. Mimo zatem częściowo wadliwego uzasadnienia rozstrzygniecie odpowiada prawu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.