Postanowienie NSA z 22 czerwca 2023 r., II OZ 360/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. i J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 172/23 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 21 września 2022 r.

Sprawa

w sprawie ze skargi J. K. i J. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.4.18.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 21 września 2022 r.

Skład

Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon przewodniczący

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 172/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 21 września 2022 r. w sprawie ze skargi J. K. i A. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 21 września 2022 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku stodoły.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli J. K. i A. K.. W skardze tej zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że brak wstrzymania wykonania tej decyzji spowoduje szkodę niemożliwą do odwrócenia.

Sąd Wojewódzki wskazał na przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. warunkujące udzielenie ochrony tymczasowej.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego choć w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie jest przyjmowany pogląd, że wykonanie rozbiórki, wiąże się z reguły z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków, to jednak nie oznacza, że decyzja o nakazie rozbiórki podlega wstrzymaniu w każdym przypadku, bez konieczności uzasadnienia wniosku w tym zakresie i bez konieczności przeprowadzenia oceny okoliczności danej sprawy przez Sąd. To, że nakaz rozbiórki z reguły wywołuje trudne do odwrócenia skutki, nie oznacza bowiem, że wywołuje takie skutki w każdym przypadku. Dlatego też skarżący winni uargumentować, że rozbiórka budynku stodoły o konstrukcji drewnianej na fundamencie z kamienia o ścianach wypełnionych w części deskami, a w części blachą wywoła skutki, które można określić jako trudne do odwrócenia. Ponadto skarżący powinni wykazać, jakie koszty musieliby ponieść w związku z wykonaniem nakazu rozbiórki oraz jak te koszty mogą wpłynąć na ich sytuację finansową, co umożliwiłoby ocenę, czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody.

Podsumowując, Sąd Wojewódzki uznał, że brak uzasadnienia wystąpienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, uniemożliwił merytoryczną ocenę wniosku.

W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skarżący w zażaleniu wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie wykonania decyzji PINB w Kielcach z dnia 21 września 2022 roku, ewentualnie uchylenie postanowienia do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.

W zażaleniu zarzucono błędne ustalenie, będące wynikiem naruszenia art. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a., przez przyjęcie że brak wstrzymania wykonania decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego w postaci stodoły, nie doprowadzi do wyrządzenia po stronie skarżących znacznej szkody, bądź trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy w sprawie jest oczywistym, że wykonanie tych prac nie pozwoli na przywrócenie stanu poprzedniego, wiąże się ze znacznymi kosztami, jak też uczyni samą skargę w zasadzie bezprzedmiotową, bez jej merytorycznego zbadania.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że oczywistym pozostaje, że utrzymanie nakazu rozbiórki na tym etapie postępowania doprowadzi do znacznej szkody po stronie skarżących bądź też trudnych do odwrócenia skutków. Budynek stodoły ma powierzchnię około 120 metrów kwadratowych, zbudowany jest z drewna, blachy, zaś podmurówka wykonana jest z kamienia. Konieczność przeprowadzenia prac rozbiórkowych wymagałaby nie tylko znacznego czasu, ale i kosztów. Skarżący ze względu na swój wiek oraz stan zdrowia nie byliby w stanie prac tych wykonać samodzielnie. Koszt rozbiórki wedle uzyskanych informacji wyniósłby około 20 000 zł, nie licząc utylizacji materiałów. Dla wnioskodawców są to kwoty nieosiągalne. Wskazać należy, że budynek wciąż jest wykorzystywany w działalności rolniczej jako magazyn paszy i jest konieczny dla prawidłowego funkcjonowania tegoż gospodarstwa. Skarżący nie posiadają innego miejsca, gdzie pasza mogłaby być składowana. Na miejscu znajduje się bowiem około 2000 kostek siana oraz około 1000 kostek słomy. W razie rozbiórki pasza ta musiałby być składowana na wolnym powietrzu co doprowadziłoby do jej zniszczenia. Koszt paszy to koło 19 000 zł. W takim wypadku natychmiastowa rozbiórka stodoły naraziłaby skarżących na realną stratę w kwocie około 39 000 zł (koszty rozbiórki oraz utraconej paszy). Co istotne w razie pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy nie byłoby możliwości odbudowy stodoły w takim kształcie, biorąc już nawet pod uwagę fakt, że skarżący nie mają na to żadnych środków.

Skarżący wskazali również, że w razie dokonania rozbiórki w zasadzie bezprzedmiotowe stanie się rozpoznanie skargi merytorycznej co do przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia. Nawet bowiem pozytywna decyzja w tym zakresie zupełnie nie zmieni już sytuacji rzeczywistej. W istocie bowiem decyzja o rozbiórce byłaby już wykonana, więc kwestia odwołania straciłaby rację bytu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowieniem z 29 grudnia 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku J. i J. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 21 września 2022 r., nakazującej J. i J. K. dokonanie rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku stodoły znajdującego się na działkach nr ewid.... i... w S., gm. B., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie art. 61 § 3 zdanie trzecie p.p.s.a., możliwe jest wstrzymanie wykonania wszelkich aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Znajduje to potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 II 2022 r. (sygn. akt II OSK 143/22) wyjaśnił, że przepis art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. ma szerszy zakres niż art. 135 p.p.s.a., który koncentruje się na pojęciu sprawy w znaczeniu materialnym, zaś względy celowości i konieczność zapewnienia skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej uzasadnia przyznanie sądom administracyjnym możliwości wstrzymywania wykonania np. ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie, które spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna, a więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, a także na postanowienie, które w razie odmiennej treści spowodowałoby, że decyzja przestałaby być ostateczna, np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zob. też postanowienie NSA z 13 V 2021 r. II OZ 205/21 i wskazane tam orzeczenia).

Oczywiście wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadny, gdy wnioskodawca przywoła okoliczności uprawdopodobniające, że brak ochrony tymczasowej wiązałby się ze znaczną szkodą lub powstaniem trudnych do odwrócenia skutków.

Jednak w niniejszej sprawie przyczyną odmowy wstrzymania wykonania decyzji nie mógł być brak uzasadnienia wniosku w sytuacji, gdy strona nie została wezwana o jego uzupełnienie. Rozróżnienia wymaga bowiem przypadek całkowitego braku uzasadniania uniemożlwiający rozpoznanie wniosku, oraz przypadek gdy strona w uzasadnieniu wniosku nie przedstawiła okoliczności, które uprawdopodobniają zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Wobec powyższego uwzględnieniu podlegała argumentacja przedstawiana w zażaleniu, wskazująca na trudne do odwrócenia skutki w razie wykonania nakazu rozbiórki.

Biorąc pod uwagę charakter obiektu przeznaczonego do rozbiórki należało przyjąć, że wykonanie zaskarżonej decyzji będzie dla skarżących wiązało się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody – głównie związanej z kosztami prac rozbiórkowych, ewentualnym przywróceniem obiektu do stanu pierwotnego oraz stratami związanymi ze składowaniem płodów rolnych.

Należy zaznaczyć, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania skargi, w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. Chodzi tutaj głównie o skutki faktyczne, które nie mogą zostać odwrócone w sposób niewymagający znacznego nakładu sił i środków. Wykonanie rozbiórki przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd co do zasady wiąże się z trwałą zmianą rzeczywistego stanu obiektu. W przedmiotowym stanie sprawy należało przyjąć, że spełnione zostały warunki do udzielenia ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 61 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

----------------------- 5