Uzasadnienie
Postanowieniem z 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 708/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Bydgoszczy odmówił M. S. (skarżący) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) z [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie położonym przy ul. [...] w [...].
W skardze na decyzję SKO M. S. wniósł o wstrzymanie jej wykonania.
Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności stwierdził, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na swój przedmiot nie podlega wykonaniu. Ma ona jedynie charakter przygotowawczy dla postępowania w sprawie wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i nie upoważnia do rozpoczęcia prac budowlanych. Tym samym – w ocenie tegoż sądu - nie może ona powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Jednocześnie sąd wojewódzki podkreślił, że niezależnie od wskazanej powyżej okoliczności wniosek nie mógłby zostać uwzględniony również z tego powodu, iż skarżący nie wykazał w uzasadnieniu wniosku okoliczności przemawiających za tym, że wykonanie zaskarżonego aktu grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub wywoła skutki trudne do odwrócenia.
Zdaniem sądu pierwszej instancji okolicznością w rozumieniu przepisu art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2925 ze zm., Ppsa) nie jest wskazana przez skarżącego okoliczność rozpoczęcia prac budowlanych na nieruchomości, które spowodują niemożność przeprowadzenia na nieruchomości drogi koniecznej czy też okoliczność przyszłego posadowienia czterokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego (w tym handlu) o pow. sprzedaży ok. 800 m² w środku "[...]" w [...] wpisanego na listę UNESCO i podlegającego szczególnej ochronie. Okoliczności te bowiem w istocie odnoszą się do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a nie ustalenia warunków zabudowy.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. S., wnosząc o jego zmianę zgodnie z wnioskiem skarżącego, ewentualnie uchylenie postanowienia WSA w Bydgoszczy.
Zdaniem skarżącego nie można apriorycznie wykluczać możliwości udzielenia ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie, jak to uczynił sąd pierwszej instancji.
Skarżący wskazuje, że w toku postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej przed sądem cywilnym inwestor powołuje się na przedmiotową decyzję jako argument niwelujący ustanowienie służebności drogi koniecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 Ppsa, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 Ppsa).
Zauważyć należy, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza bowiem sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, stanu zgodnego z treścią zaskarżonego aktu. Nie każdy akt można zakwalifikować do tak rozumianego wykonania. Przyjmuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, a więc będą to akty mocą których dany podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, bądź też akty na podstawie których jeden podmiot zostaje do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.
Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO z [...] czerwca 2019 r. utrzymuje w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie położonym przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta stwierdza zatem istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego i nie wymaga wykonania. Wyznacza ona bowiem sposób zagospodarowania terenu, określając podstawowe parametry dotyczące zmiany jego zagospodarowania, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ta nie upoważnia więc do rozpoczęcia prac budowlanych i - choć może stanowić podstawę do wydania pozwolenia na budowę - to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Należy zauważyć, że jak przyjmuje art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy sama w sobie nie rodzi skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, gdyż takie skutki mogą wystąpić jedynie wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stwierdzenie, niezależnie od podnoszonych w skardze, czy nawet w zażaleniu argumentów świadczących o zaistnieniu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czyni wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nieskutecznym.
W związku z tym stwierdzić należy, że w stosunku do zaskarżonej decyzji SKO w [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 Ppsa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.