Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 87/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odmówił E. B. i J. B. wstrzymania wykonania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej organ II instancji bądź WINB) utrzymał częściowo w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej organ I instancji bądź PINB) z [...] 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2013 r.), tj. w zakresie nałożenia na E. B. i J. B. (dalej skarżący bądź wnioskujący), właścicieli budynku mieszkalnego położonego w miejscowości [...], gm. [...], nr ew. działki [...], obowiązku dokonania naprawy zniszczonych podłóg w pomieszczeniach mieszkalnych ww. budynku oraz usunięcia w nim zagrzybienia i zawilgocenia, a nadto zobowiązania właścicieli budynku do wykonania prac pod nadzorem uprawnionej osoby oraz przedłożenia oświadczenia uprawnionej osoby, w którym zostanie stwierdzone, że prace naprawcze wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami.
WINB uchylił decyzję organu I instancji w części obejmującej nałożenie na właścicieli budynku mieszkalnego obowiązku przedłożenia opinii kominiarskiej potwierdzającej sprawne funkcjonowanie wentylacji w pomieszczeniu kotła gazowego i umorzył postępowanie administracyjne w tym zakresie, a także uchylił decyzję z [...] 2013 r. w części dotyczącej określenia terminu na wykonanie obowiązku (do 30 stycznia 2014 r.) i orzekł termin wykonania utrzymanego w mocy obowiązku, do 28 lutego 2014 r.
Na decyzję z [...] 2013 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której zawarli wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W niniejszym wniosku podnieśli, że z uwagi na istotne uchybienia w orzekaniu przez organ odwoławczy i organ I instancji, istnieje wysokie prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi. Skarżący podali także, że konieczność przeprowadzenia remontu spowoduje dotkliwy uszczerbek dla ich utrzymania, bowiem nie dysponują funduszami, które mogliby przeznaczyć na jego wykonanie, a mają na utrzymaniu troje dzieci w wieku szkolnym [k. 2-4 akt sądowych].
Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2013 r. uznał, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Poprzestając na stwierdzeniu, że konieczność przeprowadzenia remontu spowoduje dla strony dotkliwy uszczerbek dla utrzymania rodziny, z uwagi na brak środków, skarżący nie uprawdopodobnili w żaden sposób, że wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu faktycznego, przed rozpatrzeniem skargi, spowoduje następstwa w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności twierdzenie to nie zostało uprawdopodobnione jakimikolwiek okolicznościami faktycznymi ani środkami dowodowymi, które odzwierciedlałyby przekonanie, że zaskarżona decyzja spowoduje następstwa określone ww. przepisem. W tym kontekście wyjaśnić należy, że w użytych przez ustawodawcę zwrotach, nie chodzi o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu (postanowienie NSA z 12.9.213 r., I FZ 311/13, Lex nr 1363509).
W przedmiotowej sprawie rzecz dotyczy wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego, umożliwiającego użytkowanie w sposób nie zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. Chodzi przede wszystkim o zapewnienie minimum określonych przepisami warunków bezpieczeństwa w celu zapobieżenia zagrożeniu dla życia osób w nim pozostających. Wykonanie nakazu i ewentualne związane z tym koszty i skutki, co do zasady wiążą się z poniesieniem kosztów, w trosce o dobro ogólne – interes publiczny wyrażający się w zapewnieniu bezpieczeństwa osobom, które mogą znaleźć się w obrębie przedmiotowego budynku. Z tego względu obawa skarżących bliżej nieokreślonych skutków wykonania decyzji nie powoduje obowiązku uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Okoliczności takich Sąd I instancji nie dopatrzył się w realiach niniejszej sprawy.
Nie mogły odnieść zamierzonego skutku twierdzenia skarżących o wykazywanych skargą istotnych uchybieniach organów obu instancji, mających miejsce przy orzekaniu na etapie postępowania administracyjnego. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności wyroku czy zaskarżonej decyzji (postanowienie NSA z 28.9.2011 r., II OSK 1875/11, Lex nr 1152076). Dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie sąd administracyjny zajmuje stanowisko co do ewentualnego naruszenia przez organ prawa i jego skutków (k. 33-37 akt sądowych).
Zażalenie na powyższe orzeczenie wywiedli E. i J. B. wskazując, że "wbrew ustaleniom sądu wykonane [zapewne winno być "wykazane"] zostało, że realizacja orzeczenia spowoduje dla nas znaczne szkody. Mamy troje dzieci na utrzymaniu. Nie stać nas na remont pomieszczenia tym bardziej, że wyrok ostateczny może być inny" (k. 43 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z zawartą w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa) zasadą wykonalności decyzji ostatecznych, wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, na wyraźny wniosek skarżącego, sąd może wstrzymać na podstawie art. 61 § 3 ppsa wykonanie zaskarżonej decyzji, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania decyzji, która w wyniku późniejszego uwzględnienia skargi zostanie uchylona lub zostanie stwierdzona jej nieważność. Ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, jak wynika to z jego konstrukcji, spoczywa na skarżącym.
Sąd natomiast może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana (postanowienie NSA z: 19.8.2010 r., II OZ 773/10; 19.2.2009 r., I OZ 99/09; 23.1.2009 r., I OZ 8/09, cbosa).
W przypadku instytucji wstrzymania wykonania aktu lub czynności, kontrola instancyjna sprawowana przez NSA ma szczególny charakter, gdyż postanowienie zapadające w tym przedmiocie jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Przesądza o tym art. 61 § 3 ppsa, zgodnie z którym po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przez użycie w treści tego przepisu wyrażenia "może", pozostawiono sądowi swobodę podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania środków ochrony tymczasowej.
W konsekwencji, nawet zaistnienie ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności, nie obliguje sądu do uwzględnienia wniosku. Z drugiej jednak strony należy mieć na uwadze fakt, że wyłączną podstawą podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności jest wcześniejsze ustalenie czy zaistniały okoliczności mieszczące się w hipotezie cytowanej powyżej normy. Instancyjna kontrola orzeczenia dotyczyć może zarówno postanowienia wstrzymującego wykonanie aktu lub czynności, jak również zapadłego w tym przedmiocie postanowienie odmownego (art. 194 § 1 pkt 2 ppsa). W przypadku postanowień wstrzymujących akt lub czynność, sąd kasacyjny bada, czy orzeczenie sądu oparte było na przesłankach merytorycznych. W ramach postępowań wpadkowych, które wszczynane są na wniosek strony, na wnioskodawcy spoczywa obowiązek co najmniej uprawdopodobnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia incydentalnego.
W przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności zasadniczą kwestią jest konkretne określenie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Niedopełnienie tego obowiązku przez wnioskodawcę i poprzestanie na samym ogólnym wskazaniu zaistnienia zagrożenia bliżej nieokreśloną szkodą, uniemożliwia sądowi poczynienie stosownych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.
W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. Zaznacza się przy tym, że skutki te mają znaczenie niejako potencjalne. Art. 61 § 3 zd. 1 in fine ppsa wymaga jedynie zagrożenia ich wystąpienia ("zachodzi niebezpieczeństwo"), czyli można się ich spodziewać na podstawie racjonalnej oceny zakresu, zasad i tytułu wykonania aktu lub czynności w czasie zawisłości sprawy w sądzie administracyjnym (postanowienie NSA z 9.3.2009 r., I GSK 40/10, cbosa).
We wniosku zawartym w skardze, jak i w zażaleniu (k. 4, 43 akt sądowych), nie wykazano spełnienia przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarczy przy tym powołanie się na wystąpienie przynajmniej jednej z tych dwu przesłanek. Należy również wskazać – w przypadku szkody – jej znaczny rozmiar, gdyż tylko zagrożenie wystąpieniem takiej szkody może być podstawą udzielenia ochrony tymczasowej. Skarżący nie przedstawili swej sytuacji majątkowej i wyceny kosztów, które należałoby ponieść w związku z wykonaniem decyzji, mogących służyć sądowi do oceny wystąpienia przesłanek usprawiedliwiających przychylenie się do ich żądania.
Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (postanowienia NSA z: 30.4.2004 r. OZ 30/04; 1.6.2004 r., OZ 105/04, cbosa).
Należy wskazać, że w niniejszej sprawie istotne jest twierdzenie wnioskodawców, że wykonania decyzji z [...] 2013 r. spowoduje dotkliwy uszczerbek dla ich utrzymania, ponieważ nie dysponują funduszami, które mogliby przeznaczyć na wykonanie remontu (k. 4 akt sądowych). We wniosku z 11 lutego 2014 r. o prawo pomocy skarżący podali, że prowadzą gospodarstwo rolne o pow. 17,5 ha z którego dochód wynosi ok. 3.000 zł miesięcznie. Ponoszą wydatki: gaz 120 zł, energia elektryczna 950 zł co dwa miesiące, opał 2500 zł rocznie, woda i wywóz nieczystości 200 zł, dojazd dzieci do szkoły 250 zł, opłata za wywóz odpadów 120 zł, podatek rolny 4 905 zł, telefon 100 zł, wydatki szkolne 200 zł, środki czystości 100 zł. Wnioskodawcy oświadczyli, że wychowują troje dzieci w wieku szkolnym, a comiesięczne wydatki na wyżywienie rodziny wynoszą ok. 1.000 zł. Skarżący nie posiadają żadnych przedmiotów wartościowych ani oszczędności; spłacają kredyt w wysokości 10.000 zł zaciągnięty celem zaspokojenia bieżących potrzeb życiowych.
Skarżący ma 55 lat, skarżąca ma 49 lat, dzieci – odpowiednio – 18 lat, 17 lat i 7 lat (k. 11-12 akt sądowych), zatem zarówno skarżący, jak i dwoje najstarszych dzieci, mogą własną pracą przyczynić się do przeprowadzenia koniecznego remontu budynku. W pomieszczeniach będących przedmiotem postępowania zamieszkują schorowani, osiemdziesięcioletni rodzice skarżącego; pomieszczenia te są zagrzybione i zawilgocone (k. 1, 3a, 8e-9 akt PINB). Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie prowadzi do odmiennej oceny braku przesłanek z art. 61 § 3 ppsa, niż dokonana przez Sąd I instancji.
W niniejszej sprawie, mając na uwadze wszelkie okoliczności faktyczne, należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący nie uzasadnili w wystarczający sposób wstrzymania wykonania decyzji z [...] 2013 r. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nie wymaga orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I instancji.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.