Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Łd 208/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił skarżącej A. P. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego ogrodzenia.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Strona skarżąca powinna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Ogólnikowe twierdzenia pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń – jak zauważył Sąd - nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.
Odnosząc się do rozpoznawanego wniosku, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dostrzega, iż rozbiórka obiektu budowlanego, niezależnie od jego wielkości i wartości materialnej, przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej ze swej istoty wiąże się z potencjalnym niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jednakże analizą objęte są wyłącznie argumenty podane przez stronę. Skarżąca w swoim wniosku nie przedstawiła tymczasem żadnych dowodów dotyczących rozmiaru ewentualnej szkody wiążącej się z rozbiórką ogrodzenia. Jest to tym bardziej rażące, że skarżąca była reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona nie przedstawiła w chwili składania wniosku stosownych dokumentów ani też szerzej swojego stanowiska nie uzasadniła. Nie wskazała również, aby tego typu informacje mogły wynikać chociażby z analizy akt sprawy.
Braki w tym zakresie uniemożliwiły w praktyce dokonanie Sądowi oceny wpływu wykonania zakwestionowanej decyzji na sytuację strony, co prowadziło do oddalenia żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła A. P., wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie wniosku do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Skarżąca zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, wskazała na błędność stanowiska Sądu wyrażającego się w wymaganiu przedstawienia dokumentów potwierdzających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, gdy Sąd sam wskazał, że w przypadku decyzji nakazującej rozbiórkę już z jej istoty wynika, iż wykonanie rozbiórki może prowadzić do realizacji warunków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca w uzasadnieniu wniosku dokonała opisu ogrodzenia, które ma podlegać rozbiórce, wskazując kiedy zostało ono wykonane, z jakich materiałów (drewno i piaskowiec) oraz jaką ma długość (ponad 35 m).
Dowody na zgodność powyższego oświadczenia z rzeczywistością znajdują się w aktach sprawy. Znaczność rozmiarów szkody, w ocenie skarżącej, w rozpoznawanej sprawie wynikała jednocześnie z wiedzy i doświadczenia życiowego, a zatem nie wymagała uprawdopodobnienia. Ewentualna odbudowa ogrodzenia, co nie powinno budzić wątpliwości, wiązać się mogłoby z kosztem co najmniej kilkunastu tysięcy złotych i dużym nakładem pracy. Skarżąca zwróciła uwagę, że Sąd I instancji rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, powinien odnieść się nie tylko do informacji przedstawionych we wniosku, ale również dokonać ich weryfikacji w kontekście całej sprawy, uwzględniając całość zebranej dokumentacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie posiada usprawiedliwioną podstawę.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej ma charakter wyjątkowy względem ogólnej zasady wyrażonej w art. 61 §1 p.p.s.a., stosownie do której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu albo czynności.
Wbrew odmiennej ocenie Sądu I instancji, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2015 r. zasługiwał na uwzględnienie, albowiem przedmiot rozstrzygnięcia (nakaz rozbiórki) konfrontowany z okolicznościami sprawy podniesionymi we wniosku wskazywał na to, że realizacja obowiązku wynikającego z decyzji prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie znacznej szkody, jak też wiąże się ze spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków.
Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone uznaje się zapatrywanie, zgodnie z którym skutki prawne jakie wiążą się z wyegzekwowaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego są tego rodzaju, że niejako ze swojej istoty – co od zasady - wymuszają ocenę, iż wykonanie takiej decyzji wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2015 r. sygn. II OZ 432/15; postanowienie NSA z dnia 6 marca 2015 r. sygn. II OZ 168/15; postanowienie NSA z dnia 1 października 2014 r. sygn. II OZ 1006/14; postanowienie NSA z dnia 10 września 2014 r. sygn. II OZ 883/14; postanowienie NSA z dnia 13 sierpnia 2014 r. sygn. II OZ 859/14; postanowienie NSA z dnia 6 sierpnia 2014 r. sygn. II OZ 738/14). Wskazując na powyższą zasadę, należy dostrzegać, że nie ma ona charakteru absolutnego, albowiem konkretne okoliczności faktyczne mogą wymuszać ocenę, iż decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowalnego ze względu na niewielki charakter samowolnie wybudowanego obiektu, łatwość odtworzenia, czy też niskie koszty robót budowlanych wynikających z wyegzekwowania rozbiórki sprawiają, że nie jest możliwe przyjęcie, iż nieudzielenie ochrony tymczasowej będzie równoznaczne ze spełnieniem przesłanki, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Powyższe zastrzeżenie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może się jednakże odnosić do spornej inwestycji uznawanej przez organy nadzoru budowlanego za samowolnie zrealizowaną, ponieważ – jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu zażalenia – zgłoszony wniosek w sposób wystarczający uprawdopodabniał, że rozbiórka ogrodzenia, z uwagi na jego złożoną konstrukcję i wielkość, czyniła nieuzasadnionym wniosek, że realizacja obowiązku przez stronę może nastąpić niskim nakładem sił i środków.
W przypadku wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę i uznania przez sąd administracyjny, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, wyrządzoną stronie szkodę należy odnosić nie tylko do kosztów odbudowy spornego obiektu, ale także kosztów przeprowadzenia, niejako niepotrzebnie, prac rozbiórkowych, czy też kosztów składowania materiałów i ich koniecznego zabezpieczenia. Powyższe prace, uwzględniając różne technologie ich wykonania, mogą wiązać się z niebezpieczeństwem uszkodzenia lub zniszczenia materiałów użytych do budowy, jeżeli się uwzględni, że tylko w niektórych przypadkach polegających na rozbiórce obiektu budowlanego możliwe jest rozebranie wykonanej konstrukcji i ponowne użycie wszystkich jej elementów w niezmienionej formie. Mając to na uwadze, a także stwierdzając, że sporna inwestycja, jak wynika z akt sprawy, polega na wykonaniu ogrodzenia składającego się z przęseł drewnianych umieszczonych na słupach betonowych z podmurówką o długości 35 m wraz z bramą wjazdową i furtką, przyjąć należało, że wykonanie zaskarżonej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Rozebranie konstrukcji ogrodzenia należącej do skarżącej wiąże się bowiem w dużym stopniu z jej zniszczeniem, gdyż tylko jej część może zostać zdemontowana.
Należy przypomnieć, że instytucja ochrony tymczasowej nie jest elementem składowym sądowej kontroli administracji, lecz instytucją procesową umożliwiającą wykonywanie tej kontroli związaną z tym, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w niektórych przypadkach mogłoby unicestwić cel kontroli zainicjowanej wniesieniem skargi poprzez niemożność wykonania późniejszego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 kwietnia 2007 r. sygn. I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007/4/77). Oznacza to, że wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej w żaden sposób nie można wiązać z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję, a więc przesądzeniem, czy wydany akt – na gruncie rozpatrywanej sprawy – decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie zrealizowanego ogrodzenia została wydana zgodnie z prawem.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki art. 61 § 3 p.p.s.a., w związku z czym, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.