Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SO/Po 10/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie z wniosku Gminy M. wymierzył Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu grzywnę w wysokości 3.500 zł oraz zasądził od organu na rzecz Gminy M. 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina M. w dniu 27 sierpnia 2014 r. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej: "P.p.s.a."), Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Skarżąca wniosła o wymierzenie grzywny w wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za każdy miesiąc niewywiązania się z obowiązku. Gmina M. podniosła, że w dniu 20 maja 2014 r. do organu wpłynęła skarga Gminy z dnia 13 maja 2014 r. na rozporządzenie Dyrektora RZGW w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-Krajkowo dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego (Dz. Urz.
Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 3556). Dalej wyjaśniła, że z uzyskanych przez Gminę informacji wynika, iż do dnia 26 sierpnia 2014 r. skarga, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, nie została przekazana do Sądu ani też organ nie ustosunkował się do niej w żaden sposób, co może świadczyć o braku woli przekazania skargi do sądu.
W odpowiedzi na wniosek datowanej na 16 września 2014 r. organ wniósł o nienakładanie grzywny w niniejszej sprawie, wyjaśniając, że niedochowanie terminu przekazania skargi wynikało z toczącej się w Ministerstwie Środowiska kontroli aktu prawa miejscowego oraz z bardzo dużej obszerności akt (kilkaset kart) i konieczności ich zgromadzenia, uporządkowania i powielenia (z uwagi na wielowątkowość sprawy - akta postępowania znajdowały się w różnych komórkach organizacyjnych urzędu). Ponadto organ wyjaśnił, że brak dochowania terminu wynikł ze zmian organizacyjnych mających miejsce w RZGW w Poznaniu - z dniem 2 czerwca 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu odwołał D. K. ze stanowiska Dyrektora RZGW w Poznaniu i do dziś nie powierzył tej funkcji innej osobie. Zarazem organ wyjaśnił, że Dyrektor RZGW w Poznaniu wraz z niniejszym pismem przekazał do skargę wraz z aktami postępowania.
Sąd podniósł, że wyżej opisana skarga Gminy M. z dnia 13 maja 2014 r. wpłynęła do siedziby organu w dniu 20 maja 2014 r. Skarga (wraz z aktami postępowania i odpowiedzią na skargę) została przekazana przez organ do Sądu przy piśmie organu z dnia 16 września 2014 r. (data wpływu do Sądu: 19 września 2014 r.). Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po 1073/14.
Uwzględniając wniosek Gminy M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 30 października 2014 r. wymierzył Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu grzywnę w wysokości 3.500 zł. Sąd wskazał, że skarga Gminy M. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-Krajkowo dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r., poz. 3556), która wpłynęła do siedziby organu w dniu 20 maja 2014 r., została przekazana do Sądu dopiero przy piśmie organu z dnia 16 września 2014 r. (data wpływu do Sądu: 19 września 2014 r.), a zatem niemal po 4 miesiącach od jej wniesienia i z blisko 3-miesięcznym przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego w ocenie Sądu doszło do istotnego przekroczenia trzydziestodniowego terminu, w którym organ obowiązany był przekazać skargę Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.
W tej sytuacji, mając na względzie treść art. 55 § 1 P.p.s.a. oraz wniosek o wymierzenie grzywny, Sąd uznał, że w sprawie zostały spełnione warunki nałożenia na organ grzywny z uwagi na nieprzekazanie skargi w ustawowym terminie.
Sąd zwrócił uwagę, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, obok funkcji dyscyplinującej, polegającej na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi wraz z odpowiedzią na nią oraz akt sprawy, spełnia również funkcję represyjną za niedopełnienie czynności w przepisanym terminie oraz funkcję prewencyjną polegającą na zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Ustalając wysokość grzywny na kwotę 3.500 zł Sąd podkreślił, iż miał na względzie nie tylko wyznaczoną przepisem art. 55 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. granicę wymiaru grzywny, w tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z dnia 17 lutego 2014 r., poz. 146), zgodnie którym przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł, ale i dość znaczne przekroczenie ustawowego terminu przez organ oraz wykonanie obowiązku dopiero po interwencji skarżącej Gminy.
Sąd uwzględnił również fakt, że finalnie nastąpiło przekazanie skargi Sądowi z kompletem akt administracyjnych i odpowiedzią na skargę, w terminie nieprzekraczającym miesiąca od daty złożenia wniosku o wymierzenie grzywny organowi. Należało również uznać, że w pewnym stopniu wpływ na zwłokę organu w niniejszej sprawie miały kwestie dotyczące zmian personalnych po stronie piastuna organu, niemniej jednak ewentualna zmiana piastuna organu czy też wakat na danym stanowisku nie przerywa ciągłości istnienia samego organu, bowiem to organ podejmuje wszelkie działania w obowiązującym porządku prawnym, nie zaś jego piastun.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 174 pkt 1 P.p.s.a w związku z art. 55 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, prowadząca do nieuzasadnionego przyjęcia, że postępowanie organu w niniejszej sprawie wypełnia przesłankę określoną w art. 54 § 2 P.p.s.a., i przez to uznanie, że nałożenie grzywny na Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu jest zasadne i wypełni rolę dyscyplinującą, powodującą wywiązanie się organu z ustawowego obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę,
- - art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i przez to oparcie swego rozstrzygnięcia na błędnej ocenie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że uchybienie terminowi dopełnienia obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę jest następstwem okoliczności niezawinionych przez organ - m.in. kontrola wydanego przez organ aktu prawa miejscowego przez Ministerstwo Środowiska, duża obszemość aktu, zmiany organizacyjne tj. odwołanie dotychczasowego Dyrektora RZGW w Poznaniu. W ocenie skarżącego fragmentaryczne odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do ustaleń w zakresie zastosowania się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. i nie wzięcie przez to pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy - w tym przede wszystkim, że organ wywiązał się z ustawowego obowiązku przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz wyjaśnił powody niedotrzymania terminu, które wyłączają winę skarżącego - rodzi wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego, a przez to zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., a przez to ma wpływ na wynik sprawy.
Co prawda organ dopełnił czynności po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a, jendkaże nastąpiło to przed datą orzeczenia w przedmiocie grzywny. W tych okolicznościach nałożona grzywna nie spełnia swoich podstawowych funkcji, a staje się jedynie narzędziem represji oraz środkiem niewspółmiernym do jej ustawowego przeznaczenia.
Naczelny Sąd Administarcyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 P.p.s.a.).
W świetle natomiast art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, to jest w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia takiej grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy.
Jak wskazał NSA w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.
2) - trzydziestodniowy termin przewidziany na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ma istotne znaczenie. Ustawodawca zakreślił bowiem w sposób wyraźny ramy czasowe dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. W ten sposób wykreował odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu administracji publicznej. Wyklucza to zarazem jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. W konsekwencji organ administracji publicznej musi dochować trzydziestodniowego terminu, w przeciwnym razie naruszy art. 54 § 2 P.p.s.a. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 P.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny.
Wyjaśnić także należy, iż celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. nie jest tylko i wyłącznie pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także funkcji represyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa w wymienionym przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od wykonania przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny ponosi on odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszania prawa celem przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego w przyszłości. Zwłaszcza, iż zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu nie przekazał do Sądu Wojewódzkiego skargi Gminy M. na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody w rejonie M.-Krajkowo dla zaopatrzenia Poznańskiego Systemu Wodociągowego wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę w zakreślonym ustawą terminie. Powyższa okoliczność nie została także zakwestionowana przez organ. W takiej sytuacji należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 54 § 2 P.p.s.a. W świetle powyższego, zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wobec organu środka przewidzianego w art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., było w pełni uzasadnione.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, motywy nieprzekazania przez organ skargi sądowi zostały w zaskarżonym postanowieniu uwzględnione, a wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia niewypełnienia ustawowego obowiązku.
Odnosząc się do kwesti podniesionych w zażaleniu należy wskazać, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Nie mogą tym samym stanowić usprawiedliwienia dla niewykonania omawianego obowiązku podnoszone przez stronę argumenty dotyczące obciążenia organu obowiązkami wynikającymi z kontroli wydanego przez organ aktu, czy też skomplikowanie i wielowątkowość sprawy. Organ niedopełniający obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., nie może bowiem skutecznie zasłaniać się problemami wewnętrznymi występującymi w jego funkcjonowaniu (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OZ 360/05; z dnia 25 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 986/07; z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 350/11 [w:] CBOSA).
Wbrew twierdzeniom strony, zmiana osób piastujących funkcję organu nie jest okolicznością znoszącą istniejący po stronie organu obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie.
Uznając zatem, iż zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2014 r. nie narusza przepisów obowiązującego prawa, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.