Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 123/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Białymstoku odrzucił skargę W. J. B. i L. K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną do tegoż sądu decyzją SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] wydaną w sprawie [...], na mocy której ustalono na rzecz [...] lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Obwieszenie organu II instancji zawiadamiające o wydaniu zaskarżonej decyzji, zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń SKO w [...] w okresie od [...] października 2018 r. do [...] listopada 2018 r. (k. 254 akt adm.).
Skargę na tę decyzją złożyli do sądu wojewódzkiego W. J. B. i L. K. B., którzy w uzasadnieniu skargi wskazali, że z treścią decyzji zapoznali się dopiero 21 grudnia 2018 r., kiedy to odebrali osobiście odpis ww. decyzji w siedzibie organu odwoławczego (k. 255 akt adm.). Podnieśli, że tego właśnie dnia w ich ocenie, rozpoczął się bieg terminu do jej zaskarżenia.
Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji zaznaczył, że publiczne obwieszczenie organu odwoławczego zawiadamiające o wydaniu zaskarżonej decyzji, zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń SKO w [...] w okresie od dnia [...] października do [...] listopada 2018 r., w związku z czym bieg terminu do wniesienia skargi od ww. decyzji, o którym mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "Ppsa"), rozpoczął się w dniu 23 listopada 2018 r. i upłynął dnia 24 grudnia 2018 r. Skarżący zaś wnieśli skargę dopiero dnia 17 stycznia 2019 r., a więc po upływie ww. terminu. Stosownie więc do art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa sąd wojewódzki odrzucił skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli W. J. B. i L. K. B. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
- - art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "Upzp") w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa poprzez jego błędną, tj. poprzez przyjęcie, że:
- 1) sposobem zawiadamiania w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (Gminie [...]) nie jest doręczanie korespondencji pisemnej, za pośrednictwem operatora pocztowego – podczas gdy, zważywszy na dokonanie pisemnych doręczeń na adres skarżących zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania (pismo z dnia 30 lipca 2018 r.), jak również decyzji organu I instancji (pismo z dnia 4 września 2018 r.) należy przyjąć, że sposobem zawiadamiania w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (Gminie [...]) jest właśnie doręczanie korespondencji pisemnej, za pośrednictwem operatora pocztowego,
- 2) do skutecznego doręczania decyzji skarżącym wystarczające było poinformowanie ich o rozstrzygnięciu wyłączenie w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń, pomijając poinformowanie ich w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (tj. w formie pisemnej) – podczas gdy do dokonania prawidłowego i skutecznego doręczania decyzji wymagane jest zarówno obwieszczenie, jak i poinformowanie skarżących w sposób zwyczajowo przyjęty, a zaniechanie powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości stanowi wadliwość w doręczeniu decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez sąd, że SKO w [...] nie miało obowiązku doręczania decyzji z dnia [...] października 2018 r. w formie pisemnej oraz że decyzja wyłącznie wywieszona na tablicy ogłoszeń została prawidłowo doręczona skarżącym, a bieg terminu do wniesienia skargi na tę decyzję rozpoczął się w dniu 23 listopada 2018 r. i upłynął w dniu 24 grudnia 2018 r. – czego rezultatem było odrzucenie złożonej przez skarżących skargi z dnia 17 stycznia 2019 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa z powodu uznania, że została ona wniesiona już po upływie 30-dniowego terminu określonego w art. 53 § 1 Ppsa.
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 197 § 2 tej ustawy skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 11 kwietnia 2018 r. w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 Ppsa, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a Ppsa, za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. O zachowaniu ustawowego terminu do wniesienia skargi, decyduje zaś data nadania skargi na adres właściwego organu.
W ocenie Sądu trafny był zarzut zażalenia, który dotyczył naruszenia art. 53 ust. 1 Upzp w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa.
Art. 53 ust. 1 Upzp reguluje dwie kwestie. Po pierwsze, rozstrzyga o zakresie przedmiotowym zawiadomień - nakłada na organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek zawiadamiania o wszczęciu postępowania, o wydanych postanowieniach oraz o decyzji kończącej postępowanie. Po drugie, formułuje warunki prawidłowości zawiadomień – obliguje do zawiadamiania poprzez obwieszczenie i jednocześnie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Odmiennie zatem od reguły wynikającej z art. 49 K.p.a., organ nie ma możliwości wyboru sposobu zawiadomienia, lecz powinien dokonać go w obu trybach, wskazanych treścią art. 53 ust. 1 Upzp – (por. np. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. II OSK 258/12, LEX nr 1329823). Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Z dyspozycji tej normy wynika wprost, iż o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego organ zawiadamia na piśmie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Pozostałe strony o wszczęciu takiego postępowania zawsze zawiadamiane są w drodze obwieszczenia, a także w inny sposób zwyczajowo przyjęty. W ten sam sposób organ dokonuje zawiadomień o postanowieniach wydawanych w toku postępowania administracyjnego oraz o decyzji kończącej postępowanie. Podmiotom, którym ww. norma nakazuje dokonywanie doręczeń bezpośrednich, również doręczane muszą być postanowienia wydawane w sprawie, jak i decyzje kończące takie postępowanie. Bezpośrednie doręczanie odbywać się będzie w trybie art. 39-48 K.p.a., zaś doręczanie w drodze obwieszczenia publicznego na zasadzie art. 49 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1793/16, LEX nr 2525338).
Treść przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wywieszenie informacji o wszczęciu takiego postępowania na tablicy ogłoszeń SKO w [...] oraz zamieszczenie na stronie internetowej BIP tegoż organu (co miało miejsce w niniejszej sprawie) jest niewystarczające. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się koniunkcją używając sformułowania "a także". To oznacza, że oprócz wywieszenia informacji na tablicy ogłoszeń organu należało również poinformować mieszkańców okolicy, w której ma być realizowana ta inwestycja w inny sposób, np. poprzez publikację komunikatu w lokalnej prasie. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, iż tego rodzaju upublicznienie informacji miało miejsce. Oznacza, iż dyspozycja art. 53 ust. 1 Upzp nie została wykonana (por. wyroki NSA: z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 1793/16; oraz z dnia 28 maja 2013 r., sygn. II OSK 258/12, LEX nr 1329823; a także prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lipca 2008 r., II SA/Gl 578/08, LEX nr 519046).
Przyjąć również należy, że "miejscowość", o jakiej mowa w art. 53 ust. 1 Upzp i 49 K.p.a., to lokalizacja odnosząca się topograficznie do położenia planowanej inwestycji, a nie siedziby organu. W takiej sytuacji winno się zatem upublicznić obwieszczenie również na terenie Gminy [...].
Wbrew jednak stanowisku skarżących kasacyjnie, doręczanie w trybie art. 39-48 K.p.a. nie może być uznane za zwyczajowo przyjęte w danej miejscowości, gdyż byłoby to sprzeczne w szczególności z normą omawianego przepisu art. 53 ust. 1 Upzp.
Nie ulega przy tym wątpliwości, na co trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że skarżący nie są właścicielami działki nr [...] położnej w [...] w gminie [...], na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja, której inwestorem jest [...], w związku z czym organy nie miały wobec nich obowiązku doręczenia na piśmie ani zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, ani o wydaniu decyzji kończącej to postępowanie. Faktem jednak jest, że są oni właścicielami (mieszkańcami wsi) terenów, na które inwestycja może oddziaływać oraz to, że w toku postępowania przed organem I instancji, oprócz zawiadamiania skarżących w drodze publicznych obwieszczeń, dokonywano im doręczeń drogą pocztową, jednak nie mogło mieć to wpływu na wynik sprawy.
Sposób zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji uznać należy za nieprawidłowy, w świetle cytowanego przepisu art. 53 ust. 1 Upzp i w stanie faktycznym sprawy. Miejscem lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego dotyczyła decyzja z dnia [...] października 2018 r. jest wieś [...], gm. [...]. Tymczasem obwieszczenie o lokalizacji tej inwestycji zostało zamieszczone na jedynie na tablicy ogłoszeń SKO w [...]. Według twierdzeń skarżących, strony żalące się nie zostały zawiadomione zgodnie z wymogami prawa, gdyż nie doszło do ich prawidłowego zawiadomienia o wydaniu decyzji SKO w [...] w miejscowości, w której ma ona być zlokalizowana.
Zatem należy podzielić zarzut skarżących, że umieszczenie obwieszczenia jedynie na tablicy ogłoszeń SKO w [...], bez zawiadomienia mieszkańców wsi [...] w gminie [...] w sposób zwyczajowo przyjęty nie spełnia wymogów art. 53 ust. 1 Upzp. W sytuacji, w której nie doszło do zawiadomienia o wydaniu zaskarżonej decyzji w sposób zgodny z art. 53 ust. 1 Upzp, należałoby uznać, że decyzja ta nigdy nie została skarżącym doręczona, a więc nie wpłynął termin do jej zaskarżania (vide: prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2007 r., sygn. II SA/Gd 474/07, LEX nr 603732). Inna ocena zaistniałej sytuacji, wobec opisanych wyżej wątpliwości, oznaczałaby ograniczenie stronie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W świetle powyższych ustaleń uznać należy, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa.
Z przytoczonych powodów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.