Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - P.p.s.a., odrzucił skargę Miasta [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku ma zastosowanie przepis art. 9 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 15 ze zm.) – dalej: K.w. Zaskarżona uchwała została podana do publicznej wiadomości w dniu 19 kwietnia 2018 r., a zatem termin na wniesienie skargi poprzez złożenie jej w organie upłynął w dniu 23 kwietnia 2018 r. (22 kwietnia 2018 r. - niedziela), natomiast skarga wpłynęła do organu dopiero w dniu 30 kwietnia 2018 r.
Miasto [...] wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uznania, że skarga z dnia 25 kwietnia 2018 r. została wniesiona w terminie. W ocenie skarżącego, nie miał on obowiązku zastosowania się do terminu określonego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130), ale zastosowanie powinien mieć art. 53 § 2 P.p.s.a. i termin w nim określony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga została wniesiona po upływie ustawowego terminu, niemniej jednak częściowo z innych powodów, niż wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Stosownie do art. 9 § 1 K.w., ilekroć w Kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Przepis ten wprowadza odmienne uregulowanie odnośnie do zachowania terminu, niż przewidziane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która stanowi, że oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu (art. 83 § 3 P.p.s.a.). Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego wszelkie odwołania lub skargi wnosi się bezpośrednio do organu. Jest to wyjątek od obowiązującej we wszystkich procedurach zasady, że nadanie w urzędzie pocztowym w terminie ustawą przewidzianym jest równoznaczne ze złożeniem skargi (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16, LEX nr 1992042).
W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń walidacyjnych w zakresie prawa właściwego, określającego termin do wniesienia skargi na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej do sądu administracyjnego i w konsekwencji wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego. W aktualnym stanie prawnym do prawa wniesienia skargi na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w zakresie podziału gminy na okręgi wyborcze, nie ma zastosowania art. 9 § 1 K.w., ale stosuje się zasady wnoszenia skarg przewidziane w P.p.s.a., w tym w art. 83 § 3 tej ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 584/18, [w:] CBOSA).
Ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, znowelizowała szereg przepisów Kodeksu wyborczego, m.in. art. 420. W § 2 tego przepisu przewidziano, że na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Tą nowelizacją ustawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: "art. 420 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (wyrok został opublikowany w Dz. U. z 2016 r., poz. 1232). W wyniku tego orzeczenia doszło do utraty mocy obowiązującej normy zawartej w zdaniu drugim § 2 art. 420 Kodeksu wyborczego, jako naruszającej prawo do sądu poprzez uniemożliwienie oceny prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. W ocenie Trybunału możliwość weryfikacji działalności organu władzy publicznej w zakresie tworzenia okręgów wyborczych dotyczy bezpośrednio konstytucyjnego prawa wyborczego, określonego w art. 62 Konstytucji, i służy realizacji równości prawa wyborczego. Z tego względu brak sądowej kontroli określonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału okręgów wyborczych narusza prawo do sądu, gdyż uniemożliwia ocenę prawidłowości podziału gminy na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. Tylko niezależny, bezstronny i niezawisły sąd może ostatecznie rozstrzygać o prawach lub wolnościach jednostki także o przysługującym jednostce prawie wyborczym w wyborach do jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał wywiódł, że materia związana wyznaczeniem okręgów wyborczych w gminach jest elementem przeprowadzania wyborów do organów stanowiących i zgodnie z art. 169 ust. 2 Konstytucji wymaga regulacji ustawowej. Przy czym na poziomie ustawowym ustanawia się wytyczne odnoszące się do wyznaczania okręgów wyborczych, zaś wyznaczenie okręgów wyborczych, ich granic i numerów oraz liczbę radnych wybieranych w okręgu, następuje w drodze aktu prawa miejscowego – uchwały rady gminy ogłoszonej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (art. 419 § 4 Kodeksu wyborczego). Trybunał zwrócił uwagę, że: "jeżeli uchwała rady gminy w sprawie podziału na okręgi wyborcze jest aktem prawa miejscowego, natomiast postanowienie komisarza wyborczego zmieniające tę uchwałę nie ma takiego charakteru, podobnie jak orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej tego dotyczące, to należy uznać, iż rozstrzygnięcia te nie mogą pozostawać poza kontrolą sądową. Nieumocowane konstytucyjnie działania organów wyborczych, w wyniku których dochodzi de facto do zmian w aktach prawnych mających umocowanie w systemie źródeł prawa, muszą podlegać kontroli sądów.".
Niewątpliwie nowelizacja art. 420 K.w. w zakresie prawa zaskarżenia orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do sądu administracyjnego, stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Jednak zaznaczyć trzeba, że z woli ustawodawcy przepis art. 420 w nowym brzmieniu, na podstawie art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, wejdzie w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2019 r. Oznacza to, że do dnia 31 grudnia 2018 r. prawo wniesienia skargi na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej, podlega reżimowi normatywnemu przewidzianemu w art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. Stanowi on, że przepis art. 420 K.w., w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie. Uprawnienie określone w art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. ma zastosowanie do podziału gminy przez radę gminy na okręgi wyborcze w wyborach do rady gminy, które miało nastąpić w terminie 60 dni od wejścia w życie ustawy (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r.). Powołany przepis art. 12 ust. 3, jak zasadnie wywiedli skarżący, nie odsyła do całości przepisów Kodeksu wyborczego, w tym art. 9 § 1. W konsekwencji zatem do czasu wejścia w życie znowelizowanego art. 420 Kodeksu wyborczego, dla zachowania terminu do wniesienia skargi na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej zastosowanie znajdują reguły określone w P.p.s.a., w tym art. 83 § 3. Wystarczające jest zatem oddanie pisma (skargi) w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego przed upływem terminu do wniesienia skargi.
Nie ma jednak racji skarżący, twierdząc, że nie obowiązuje go termin 3 dni na wniesienie skargi wynikający z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r., ale termin określony w art. 53 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Przepis art. 420 K.w. w brzmieniu dotychczasowym przewiduje środki zaskarżenia od postanowienia komisarza wyborczego, dlatego art. 53 § 2 P.p.s.a. nie ma w sprawie zastosowania. Stosuje się art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. normujący termin 3 dni na wniesienie skargi od dnia podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości.
Przekładając powyższe rozważania na realia rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 18 kwietnia 2018 r. została podana do publicznej wiadomości w dniu 19 kwietnia 2018 r. Skarżący wniósł skargę, nadając ją w placówce[...], w dniu 25 kwietnia 2018 r. Skargę należało wnieść, wobec okoliczności, że termin 22 kwietnia 2018 r. upływał w niedzielę, najpóźniej w dniu 23 kwietnia 2018 r. Skarga została zatem wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.