Uzasadnienie
O. P. złożyła w dniu [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., za nieprzekazanie Sądowi jej skargi z dnia [...] grudnia 2014 r. na decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...].
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na wniosek wniósł o jego oddalenie. Wyjaśnił, że skarga O. P. wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2014 r. i została przekazana do Sądu (wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy) w dniu [...] stycznia 2015 r. tj. [...] dni po terminie. Organ podał, że skarga O. P. jest obszerna (liczy 13 stron i zawiera 11 zarzutów). W związku z tym szczegółowe odniesienie się do niej wymagało od organu dużego nakładu pracy i ponownej analizy akt sprawy. Zaistniałe opóźnienie nie było więc spowodowane bezczynnością organu, ale chęcią należytego sporządzenia odpowiedzi na tę skargę. Według organu w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd powinien odstąpić od wymierzenia grzywny. Takie rozstrzygniecie znajduje uzasadnienie w treści art. 55 § 1 P.p.s.a., ponieważ zgodnie z tym przepisem sąd może (a nie musi) orzec o wymierzeniu organowi grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem wymierzył organowi grzywnę.
Od tego postanowienia skarżąca złożyła zażalenie, zarzucając mu naruszenie:
- - art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez nie ustalenie dokładnych przyczyn uchybienia terminowi przez organ;
- - art. 55 § 1 poprzez brak realizacji celów instytucji, jaką jest grzywna.
Wskazała, ze grzywna powinna stanowić sankcję za nierozpoznanie sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Obecnie grzywna wymierzona organowi stanowi 0,4 % maksymalnej wysokości grzywny. Zdaniem skarżącej powinna być ona wyższa, aby zapobiegła w przyszłości niewywiązywaniu się z ciążącego na organie obowiązku.
W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ ten obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (§ 2). W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 tej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów – art. 55 § 1 p.p.s.a.
Jak wskazał sąd pierwszej instancji, z akt rozpatrywanej sprawy a także sprawy o sygn. IV SA/Wa 447/15 dotyczącej przekazanej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska skargi O. P. z dnia [...] listopada 2014 r. na decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za nielegalne (bez uprzedniego zgłoszenia) przewiezienie do Polski odpadu, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu [...] grudnia 2014 r., a ten w terminie 30 dni, czyli do dnia [...] stycznia 2015 r. (z uwzględnieniem art. 83 § 2 p.p.s.a.), nie wywiązał się z obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie skargi nastąpiło dopiero w dniu [...] stycznia 2015 r. (data stempla pocztowego), tj. [...] dni po upływie ustawowego terminu. Z tego też powodu zaistniała ustawowa przesłanka do wymierzenia organowi grzywny.
Orzekając o wysokość grzywny sąd uznał, że adekwatną będzie grzywna w wysokości 100 zł. Organ administracji ostatecznie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny (skarga wraz z aktami sprawy została przekazana do sądu w dniu złożenia wniosku o wymierzenie grzywny).
Wnosząca zażalenie kwestionuje zasadniczo zbyt małą, jej zdaniem, wysokość wymierzonej organowi grzywny. Zdaniem NSA rozpoznającego niniejszą sprawę orzeczona przez sąd w zaskarżonym postanowieniu grzywna w okolicznościach sprawy spełnia swój represyjno-prewencyjny charakter.
Wskazać należy, że sąd administracyjny, wymierzając organowi grzywnę, nie czyni tego automatycznie, lecz bierze pod uwagę specyfikę i charakter okoliczności danej sprawy, w tym przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. (por postanowienia NSA z 31.3.2009 r., I OZ 274/09; z 3.4.2008 r., II OSK 452/08; wyrok NSA z 5.3.2008 r., II OSK 774/06; postanowienie NSA z 27.9.3011 r., I OZ 719/11; postanowienie NSA z 8.6.2011 r., II OZ 481/11; postanowienie NSA z 26.1.2011 r., I OZ 39/11). W rozpoznawanej sprawie sąd wziął pod uwagę to, że pomimo opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu w dniu złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny została ona dostarczona do sądu. Dlatego też nie było konieczności stosowania wobec organu grzywny w większej wysokości w celach represyjnych – karając za niedopełnienie ciążących na nim obowiązków. Ze względu na ostateczne realizowanie tego obowiązku grzywna ma wymiar stosunkowo symboliczny.
Ponadto, ze względu na rozmiar opóźnienia i sposób procedowania sądu, istnieje małe prawdopodobieństwo, że strona będzie odczuwała realnie znaczne konsekwencje w związku z opóźnieniem rozpoznania jej sprawy.
Odnosząc się zaś do prewencyjnego charakteru grzywny wskazać należy, że ze względu na okoliczności sprawy wysokość wymierzonej grzywny również spełnia ten cel. Jak wskazuje organ w odpowiedzi na wniosek strony, opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu wynikało z koniecznością wnikliwego zapoznania się z wieloma zarzutami podnoszonymi przez stronę w skardze. Zdaniem NSA, okoliczność przyjrzenia się sprawie przez organ otrzymujący skargę do przekazania sądowi nie stanowi zasadniczo usprawiedliwienia dla opóźnienia w przekazaniu skargi sądowi. Może być jednak okolicznością, którą należy uwzględnić przy miarkowaniu wysokości grzywny. Organ nie pozostawał bowiem w bezczynności – działał, choć opieszale, na rzecz jak najlepszego merytorycznego załatwienia sprawy. Wymierzenie grzywny w orzeczonej przez sąd wysokości spełni więc, zdaniem NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy, jej rolę prewencyjna, zarówno w stosunku do organu, jak i innych organów.
Zauważyć trzeba, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. szerzej: post. NSA z 17.1.2014 r., I OZ 1259/13).
Sąd nie doparzył się w okolicznościach rozpoznawanej sprawy (zwłaszcza na tle innych sytuacji, w których organy nie przekazują skargi do sądu) tak znacznego naruszenia standardów postępowania, aby konieczne było wymierzenie grzywny w większej wysokości w celach prewencyjnych.
Należy także podkreślić, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia użycie przez prawodawcę słowa "może". Orzeczenie to ma zatem charakter uznaniowy (por. szerzej: post. WSA w Poznaniu z 22.12.2011 r., IV SO/PO 9/11; post. NSA z 15.11.2011 r., I OZ 841/11; post. NSA z 30.3.2011 r., II OZ 207/11). Należy zatem dopuścić także sytuację, w której sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (por. post. NSA z 29.1.2013 r., II OZ 21/13).
Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez stronę wskazać trzeba, że dla samego wymierzenia grzywny przyczyny opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu, których ustalenia żąda strona, nie mają znaczenia. Sąd ocenia bowiem tylko to, czy organ przekazał skargę w ustawowym terminie. Okoliczności te mogą mieć zaś znaczenie dla miarkowania wysokości grzywny, do czego NSA rozpoznając niniejszą sprawę już się odniósł.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.