Uzasadnienie
Postanowieniem z 14 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 87/18 ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., odmówił wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] pozwolenia na budowę [...] na działce nr [...] w miejscowości[...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie zachowują tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a decyzja Starosty z [...] września 2017 r. nie mieści się w granicach tej samej sprawy.
W konsekwencji Sąd nie odniósł się do merytorycznych zarzutów zmierzających do wykazania potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej. Ponadto wskazał, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie posiada waloru wykonalności, albowiem nie rodzi jakiegokolwiek uprawnienia po stronie skarżącego i nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjnym.
Skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. in fine nie mieści się decyzja organu pierwszej instancji, tj. decyzja Starosty z dnia [...] września 2017 r., podczas gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w granicach tej samej sprawy mieszczą się wszelkie akty lub czynności podjęte przez organ w ramach prowadzonego przez niego postępowania, a także postępowań pozostających w funkcjonalnym związku z postępowaniem, w którym wydano akt lub czynność będące przedmiotem skargi, w której złożono wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Oddalając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd pierwszej instancji przyjął wadliwe założenie, że przedmiotem wstrzymania nie może być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, ponieważ nie podlega wykonaniu. Niemniej jednak wniosek o wstrzymanie zasadnie został oddalony, z uwagi na to, że skarżący nie wykazał takich okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a, nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wstrzymanie wykonania decyzji może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje.
Nieprawidłowe jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja Starosty z [...] września 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie została podjęta w granicach tej samej sprawy co zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania skarżącego od ww. decyzji Starosty. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone w zażaleniu, że decyzje te zapadły w granicach tej samej sprawy.
Stosownie do art. 61 § 3 zdanie trzecie P.p.s.a., wstrzymanie wykonania może dotyczyć także aktów wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Jednakże wstrzymanie wykonania aktów wydanych lub podjętych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy jest możliwe dopiero po wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W pojęciu sprawy, o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. w szczególności mieścić się będzie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak również decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu zwykłym, które będąc postępowaniem pierwotnym stanowiło jedynie jego przedłużenie lub powtórzenie. Decyzjami wydawanymi "w granicach tej samej sprawy", w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. są również decyzja organu pierwszej instancji zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę, jaki i decyzje wydawane przez organ II instancji na skutek wniesienia środków odwoławczych.
Decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pozostaje w ścisłym związku z decyzją Wojewody w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, albowiem w przypadku stwierdzenia, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego była wadliwa, konieczne będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania skarżącego od decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Należy jednakże wskazać, iż błędna ocena Sądu, co do zakresu możliwości wstrzymania wykonania decyzji w granicach tej samej sprawy, a także co do możliwości wstrzymania wykonania decyzji umarzających postępowanie odwoławcze, nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem skarżący we wniosku nie przedstawił okoliczności uzasadniających wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd, co do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie zasługiwał na uwzględnienie.
Skarżący podał, że wykonanie decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wiązać będzie się z trudnymi do odwrócenia skutkami, gdyż przywrócenie stanu pierwotnego po wybudowaniu projektowanej inwestycji będzie wymagało znacznego nakładu sił i środków finansowych. Wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie również z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody. Skarżący podkreślał, że planowane przedsięwzięcie, które zaliczyć należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, może być źródłem emisji zanieczyszczeń powietrza (pył zawieszony) na dalsze odległości, generować związki chemiczne, produkcję ścieków przemysłowych, które mogą dostawać się do kanalizacji oraz emisje hałasu. Inwestycja będzie także powodować zanieczyszczenie dróg dojazdowych, placów, parkingów oraz bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją zabudowy mieszkaniowej – pogorszy klimat akustyczny całej okolicy.
Skarżący wskazywał, że już samo rozpoczęcie prac przy budowie zakładu doprowadzi do daleko idących zniszczeń w istniejącym krajobrazie, zieleni, zabudowie i ogólnym zagospodarowaniu nieruchomości gruntowych i lokalowych, w tym nieruchomości zajmowanej przez Skarżącego. Realizacja inwestycji spowoduje degradację środowiska nie tylko w obszarze działki inwestora, a także okolicznych nieruchomości. Podawane okoliczności nie świadczą o istnieniu przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, aby wykonanie zaskarżonej decyzji groziło wyrządzeniem mu znacznej szkody albo miało prowadzić do wystąpienia trudnych, czy wręcz nieodwracalnych skutków. Powołane przez skarżącego argumenty stanowią w istocie uzasadnienie konieczności, w jego ocenie, uznania za stronę postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, sprowadzają się bowiem do wykazania, iż planowana inwestycja obejmuje swoim oddziaływaniem nieruchomość skarżącego. Nie stanowią jednak okoliczności świadczących o zasadności udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej.
Na marginesie można wskazać, że w przypadku uchylenia decyzję o pozwoleniu na budowę, w razie gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wszystkie wynikłe stąd koszty będą obciążać inwestora.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 35 a ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania decyzji na wniosek skarżącego można uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Brzmienie tego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję.
Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.