Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 248/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podał, że pismem z 26 lutego 2015 r. T. K. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2015 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.), uchylającą decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia [...] października 2014 r. znak [...] i ostateczną decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], którą to decyzją Wojewoda jednocześnie orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego położnego w K. przy ul. S.
23. W petitum skargi zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, podnosząc że zaskarżona decyzja winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i postanowienia Konstytucji RP. Skarżący w szczególności wskazał, że na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany w niniejszej sprawie dokonano już zakończenia przedmiotowej budowy i uzyskano zgodę na użytkowanie, a nadto dokonano czynności zameldowania w przedmiotowym budynku [k. 3-4v akt sądowych].
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa). Sąd podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym znaczną szkodę należy interpretować jako taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudne do odwrócenia skutki to skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił (postanowienia NSA z: 18.3.2011 r., II GSK 330/11; 20.1.2012 r., II FZ 819/11; 19.5.2011 r., I OZ 358/11; 2.12.2014 r., II GZ 796/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd podkreślił, że w treści wniosku winno się wskazać konkretne okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania. Choć ustawa nie nakłada obowiązku udowodnienia przesłanek wstrzymania wykonania, na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia ich istnienia, bowiem Sąd nie jest zobowiązany do poszukiwania okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku.
W ocenie Sądu skarżący w wystarczającym stopniu wykazał podstawy wstrzymania wykonania decyzji, wyjaśniając, że budowa obiektu będącego przedmiotem postępowania została już w całości zakończona. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania obiektu. Inwestor wyjaśnił w skardze, że przystąpił do użytkowania i dokonał już czynności zameldowania w przedmiotowym obiekcie. Konsekwencją wydania decyzji Wojewody Łódzkiego z [...] stycznia 2015 r. jest podważenie legalności powstałej rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego, co może skutkować wszczęciem postępowania legalizacyjnego i powstaniem znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia dla skarżącego skutków.
Zdaniem Sądu wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie przesądzając wyniku sprawy, pozwoli na uniknięcie obciążenia strony skarżącej zbędnymi kosztami i pozwoli na uniknięcie skutków związanych z koniecznością przeprowadzenia określonych robót budowlanych w celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, mających charakter skutków trudnych do odwrócenia (k. 19-22 akt sądowych).
W zażaleniu K. B. (dalej uczestnik) zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 61 § 3 ppsa przez przyjęcie, że skarżący w wystarczającym stopniu wykazał podstawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wbrew ustaleniom Sądu I instancji, skarżący nie wykazał podstaw uzasadniających wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie przedłożył żadnych dowodów, które uzasadniałyby poczynione przez Sąd I instancji ustalenia, a zatem faktyczna podstawa zaskarżonego postanowienia została poczyniona w sposób dowolny. W ocenie uczestnika zaskarżone postanowienie winno opierać się o szczegółowo zbadane dowody. Nie bez znaczenia dla powyższego pozostaje fakt, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji zaskarżonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stanowi wyjątek (z zasady złożenie skargi nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji), a zatem należy przepisy te interpretować ściśle. W tym kontekście, dowolne ustalenia w zakresie dowodów, będących podstawą wstrzymania wykonania decyzji, prowadziłoby do bardzo szerokiego ujmowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji, co stoi w sprzeczności z normatywną podstawą tej instytucji.
Projekt budowlany przedłożony przez skarżącego pozostaje w sprzeczności z decyzją Prezydenta Miasta Kutna o warunkach zabudowy dla tej inwestycji i z tego powodu decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na budowę nie mogła się ostać (k. 38-40 akt administracyjnych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi sąd ten może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, czyli takie które mogą spowodować doprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy go wymaga. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia NSA z 23.1.1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54).
W przedmiotowej sprawie zaskarżona została decyzja kasacyjna typowa (art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 547-548, nb 8), uchylająca decyzję organu I instancji (wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa) o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] r. z naruszeniem prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i uchylająca decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku usługowego o część mieszkalną w K. przy ul. S. 23 na działce nr ewid. [...] (k. 5, 35 akt Starosty). W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2015 r. Wojewoda wskazał, że mimo przekazanej przez inwestora "korekty" projektu, de facto projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z decyzją Prezydenta Miasta Kutna o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (s. 5 z [...] stycznia 2015 r. w błędnie nieponumerowanych w tej części aktach Starosty, z adnotacją "II instancja).
Zaskarżona decyzja nie stanowi aktu podlegającego wykonaniu. Nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów.
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne (postanowienie NSA z: 15.12.2004 r., OZ 805/04; 8.6.2010 r., II OZ 489/10, Lex 649157; 16.8.2011 r., I FZ 142/11, Lex 864188; 21.1.2011 r., II OZ 3/11, Lex 953121; 24.2.2011 r., II OZ 108/11, Lex 783950; 10.5.2012 r., II FZ 358/12, Lex 1166138).
Wstrzymania wykonania decyzji nie sposób utożsamiać z tamowaniem biegu postępowania merytorycznego przed właściwym organem administracji publicznej. Sama obawa, że w przyszłości może zostać wszczęte postępowanie legalizacyjne, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej w niniejszej sprawie. Ewentualna decyzja wydana w postępowaniu legalizacyjnym będzie podlegała osobnemu trybowi odwoławczemu, w tym możliwości skierowania skargi do sądu z wnioskiem o wstrzymanie nowej decyzji (postanowienie NSA z: 9.11.2005 r., II OZ 972/05; 21.1.2011 r., II OZ 3/11).
Skarżący wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zgłoszonego w petitum skargi, w żaden sposób nie uzasadnił. Wskazywane w uzasadnieniu skargi okoliczności: zakończenie przedmiotowej budowy; uzyskanie zgody na użytkowanie; dokonanie czynności zameldowania w przedmiotowym budynku, zostały powołane dla uzasadnienia skargi, a nie wniosku z art. 61 § 3 ppsa, na co wyraźnie wskazuje akapit 2 i 3 na stronie 4 skargi (k. 3-4v akt sądowych).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 ppsa, które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji.