Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt II SO/Gd 11/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wymierzył Staroście B. grzywnę w wysokości 10.000 zł za nieprzekazanie przez organ do Sądu skargi Z. M. z dnia [...] marca 2014 r. dotyczącej przewlekłości postępowania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że Z. M. we wniosku z dnia 26 maja 2014 r. domagał się wymierzenia Staroście B. grzywny za nieprzekazanie przez ten organ Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi z dnia 10 marca 2014 r.. Skarga ta dotyczyła bezczynności Starosty B. w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem Z. M. z dnia 6 września 2011 r. w sprawie likwidacji urządzenia wodnego - progu wodnego na rzece G. w miejscowości B. Wnioskodawca wskazał, że wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzje Starosty B. i Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w X. wydane w sprawie odmowy likwidacji progu wodnego na rzece. W dniu 11 marca 2014 r. do Starosty B. skarżący złożył skargę na przewlekłość w ponownie prowadzonym postępowaniu. Do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny, tj. do dnia 2 lipca 2014 r. skarga nie została przekazana do Sądu.
Zarządzeniem z dnia 7 października 2014 r. Przewodnicząca Wydziału II wezwała Starostę B. do złożenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie temu organowi grzywny. Zarządzenie to odebrane zostało w dniu 10 października 2014 r. i pozostało bez reakcji organu. Wobec braku odpowiedzi organu na to wezwanie, zarządzeniem z dnia 7 listopada 2014 r. ponaglono Starostę B. do wykonania wezwania. Ponaglenie to odebrane zostało przez organ w dniu 17 listopada 2014 r.. Na mocy zarządzenia z dnia 8 grudnia 2014 r. ponownie ponaglono Starostę do nadesłania odpowiedzi na wniosek Z. M. o wymierzenie organowi grzywny. Organ odpowiedzi nie udzielił, nie przekazał także do Sądu skargi Z. M. z dnia 10 marca 2014 r., jak również odpowiedzi na tę skargę oraz akt sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając wniosek o wymierzenie organowi grzywny wskazał, iż zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Stosownie do treści § 2 tego przepisu organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono przekazuje do sądu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia wniesienia skargi. Stosownie do art. 55 § 1 powołanej wyżej ustawy w razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny.
Sąd podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że grzywna ta spełnia funkcję dyscyplinującą, która polega na przymuszeniu organu do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Funkcja ta aktualizuje się zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymusić jej dokonanie. Wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p. p. s. a. pełni również funkcję prewencyjną.
Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie okoliczności dotyczącej nieprzekazania sądowi skargi Z. M. z dnia 10 marca 2014 r. wskazują na wysoki stopień lekceważenia przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a.. Mimo dwukrotnego ponaglenia dotyczącego udzielenia odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny - organ dalej nie wykonał ciążącego na nim z mocy ustawy obowiązku, nie udzielił także odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek. Bez jakiejkolwiek reakcji organu pozostało wydane w tej sprawie zarządzenie Przewodniczącej Wydziału z dnia 7 października 2014 r., a także dwa ponaglenia (z dnia 7 listopada 2014 r. oraz kolejne z dnia 7 grudnia 2014 r.) wzywające do nadesłania odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny.
Niezależnie od przedstawionych wyżej okoliczności świadczących o uporczywym niewywiązywaniu się Starosty B. z powinności przekazania sądowi adresowanego do niego pisma, Sąd zauważył, że przedmiotem nieprzekazanej skargi Z. M. jest zarzucana temu organowi bezczynność i przewlekłość w załatwieniu sprawy. W tej sytuacji nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność Sąd uznał za szczególnie naganne, gdyż dodatkowo pogłębia stan, w którym sprawa zainicjowana przed organami administracji publicznej nie może zostać ostatecznie załatwiona. Tak więc grzywna w wysokości 10000 złotych jest w pełni adekwatna do stopnia zawinienia organu.
Sąd podzielił przy określeniu wysokości grzywny pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepis art. 154 § 6 p.p.s,a, odwołujący się w swojej treści do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, określa jedynie górną granicę grzywny, zatem w przypadku wymierzenia grzywny poniżej tej granicy nie jest konieczne, aby kwota wymierzonej grzywny odpowiadała określonej wielokrotności tego wskaźnika.
W ocenie Sądu, w przedstawionych okolicznościach, wymierzona grzywna w wysokości 10000 zł stanowi adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie prewencyjnie na prawidłowe działanie organu w przyszłości.
Starosta B. zaskarżył w całości powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i wniósł o jego uchylenie, ewentualnie jego zmianę. Mając na uwadze fakty wskazane w treści uzasadnienia organ wniósł o rozpoznanie sprawy na nowo w trybie art. 195 § 2 p.p.s.a., stosownie do art. 196 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ podał, że o skardze na bezczynność Starosty B. skierowanej przez Z. M. jak również nie załatwieniu wniosku będącego podstawą uznania bezczynności, a także o wniosku o wymierzenie grzywny, Starosta B. dowiedział się w konsekwencji doręczenia w dniu 13 lutego 2015r. postanowienia Sądu o wymierzeniu grzywny. Starosta B. oraz Naczelnik Wydziału nie wiedzieli o kierowanych przez Sąd zobowiązaniach do ustosunkowania się do wniosku Z. M., a następnie ponagleniach. Osoby te nie wiedziały również o skardze Z. M. i nieprzekazaniu jej Sądowi.
W dniu 13 lutego 2015r., w związku z otrzymanym postanowieniem Sądu z dnia 9 lutego 2015r. Starosta B. polecił wszcząć postępowania wyjaśniające. Okazało się, iż pracownik Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa Starostwa Powiatowego w B. samodzielnie odbierał korespondencję kierowaną z Sądu do organu, nie informując nikogo o treści wpływających z Sądu pism. Pracownik ten odbierał pisma bezpośrednio z biura obsługi klienta Starostwa Powiatowego w B. albo od pracowników przynoszących korespondencję i nie przekazywał ich - wbrew obowiązkowi - do dekretacji przełożonemu, tj. Naczelnikowi Wydziału. Korespondencja z Sądu, która stała się podstawą wymierzenia grzywny była ukrywana przez pracownika. Starosta podniósł, że wobec pracownika jak też jego bezpośrednich przełożonych zostaną wyciągnięte konsekwencje służbowe. Naczelnik Wydziału został ukarany karą porządkową nagany. Wobec pracownika pracodawca zamierza wyciągnąć surowsze konsekwencje służbowe, rozważa się rozwiązanie stosunku pracy w trybie art. 52 kodeksu pracy.
Zdaniem organu z uwagi na powyższe okoliczności nie sposób przyjąć, iż organ w sposób uporczywy nie wywiązywał się z obowiązków czy też postępował w sposób wysoce lekceważący. Starostwa B. ma świadomość odpowiedzialności za działania podległych pracowników którzy realizują powierzone przez organ zadania z zakresu administracji publicznej, niemniej należy mieć na uwadze, iż korespondencja z Sądu, a wcześniej od Z. M. była ukrywana przez pracownika, który nie pełnił żadnej funkcji, nie zajmował stanowiska kierowniczego, a osoby przełożone i sprawujące bezpośredni nadzór nad powierzonymi mu czynnościami również nie miały świadomości i wiedzy o skardze i przychodzącej z Sądu korespondencji w tej sprawie.
Organ podkreślił, że Sąd zaskarżonym postanowieniem ukarał organ w oparciu o normę art. 55 § 1 p.p.s.a., która w odróżnieniu od sankcji przewidzianej w art. 154 p.p.s.a., wskazuje na fakultatywność stosowania tego środka dyscyplinującego. Przy czym Sąd stosując sankcję za niewypełnienie ustawowego obowiązku w postaci wymierzenia kary grzywny, winien ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. W szczególności jednak należy wziąć pod uwagę, stopień winy jaki można przypisać organowi.
Wskazując na okoliczności, które legły u podstaw niewykonania obowiązku przez Starostę B., a które dotychczas nie były znane Sądowi, nie sposób podzielić stanowiska o uporczywym niewywiązywaniu się Starosty B. z ciążących na nim obowiązków, czy lekceważącym stosunku do nich, a w konsekwencji iż stopień winy jest adekwatny do wysokości grzywny. Zważywszy, iż grzywna została wymierzona w górnych granicach określonych przepisem. Na tle orzecznictwa sądowego, wymierzona grzywna wydaję się niespotykanie wysoka.
Starosta B. zdaje sobie sprawę, iż wymierzając grzywnę Sąd miał uzasadnione przeświadczenie o lekceważącym stosunku organu do obowiązków określonych ustawą p.p.s.a., niemniej, wobec zaistniałej sytuacji Starosta nie miał świadomości istnienia tego obowiązku, nie mógł zatem nie tylko wywiązać się z powinności, ale też podjąć jakąkolwiek obronę, tym bardziej próbę wytłumaczenia bezczynności. Wobec powyższego szczególnego znaczenia i aktualności nabiera pogląd wyrażany niejednokrotnie w orzecznictwie sądowym, iż wymierzając grzywnę Sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym przyczynę niedopełnienia obowiązku.
Do zażalenia organ dołączył wyjaśnienie pracownika, który zataił wpływ skargi Z. M. i korespondencji z Sądu, wyjaśnienia Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa i pismo dotyczące udzielenia Naczelnikowi kary nagany oraz notatkę służbową na okoliczność rozmowy wyjaśniającej z pracownikiem.
W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2015 r. pełnomocnik Starosty B., r.pr. I. N. – R. podtrzymała w całości wnioski i twierdzenia zawarte w zażaleniu. Do pisma tego załączyła pismo dotyczące rozwiązania z pracownikiem umowy o pracę oraz ugodę pozasądową z dnia 27 lutego 2015 r. o naprawienie szkody przez pracownika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna zasada, stanowiąca o pośrednim trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z § 2 art. 54 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1 art. 54, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na podstawie art. 55 p.p.s.a.
Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.
Procedura związana z analizą określonej sprawy i z ewentualnym uznaniem słuszności wymierzenia organowi grzywny uruchamiana jest na wniosek skarżącego, a zatem istotą regulacji z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania skarg do sądu.
Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 ustawy stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
Oceniając zażalenie Starosty B. zauważyć należy, że podniesione w jego treści zarzuty i argumentacja dotycząca przyczyn niedopełnienia obowiązków spoczywających na organie nie w pełni zasługują na uwzględnienie. Zważyć należy, że w niniejszej sprawie Starosta B. niewątpliwie uchybił trzydziestodniowemu terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., gdyż zgodnie z twierdzeniem skarżącego Z. M. zawartego we wniosku o wymierzenie organowi grzywny jego skarga wpłynęła do Starosty B. w dniu 11 marca 2014 r., a zatem winna być przekazana do Sądu w terminie 30 dni, tj. najpóźniej do dnia 10 kwietnia 2014r.
Starosta B. przyznając, że nie wypełnił obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a, powołuje się na treść art. 55 § 1 p.p.s.a. i wskazuje, że w takim wypadku sąd kontrolujący działalność organów administracji publicznej może, ale nie musi wymierzyć grzywnę. Odnosząc się do tej argumentacji stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy przewidują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu.
Nie można uznać że zaniedbania pracownika usprawiedliwiają nieprzekazanie skargi do Sądu. Organ dopuszczający się naruszenia prawa nie może skutecznie powoływać się na niedopełnianie obowiązków przez swoich pracowników (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 1288/99, Lex nr 44331). To organ na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. zobowiązany jest do zachowania szczególnej staranności w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisie. Obowiązków tych nie można przenosić na inne podmioty, niebędące zobowiązanymi w rozumieniu analizowanego przepisu. Organ odpowiada za swoich pracowników i nie może skutecznie podnosić braku winy w niedokonaniu w terminie czynności z przyczyn leżących po stronie swego pracownika, skoro jest odpowiedzialny za działania osób, które zatrudnia. Pracownik działa w interesie pracodawcy, w ramach obowiązków bezpośrednio związanych ze świadczeniem pracy. Podkreślenia wymaga, że za zaniedbania lub błędy pracownika odpowiedzialność ponosi pracodawca zatrudniający tego pracownika ¡ zlecający mu wykonywanie określonych czynności (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2005r. sygn. akt I OZ 360/05, Lex nr 164153).
Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienia okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wysokość wymierzonej grzywny nie odpowiada jednak stopniu przewinienia organu. Nie bez znaczenia w tej sprawie są okoliczności tej sprawy i działania podjęte przez Starostę B., m.in. wyciągnięcie stosownych konsekwencji prawnych w stosunku do pracownika, który nie dopełnił ciążących na nim obowiązków (rozwiązanie umowy o pracę i ugoda pozasądowa o naprawienie szkody przez pracownika) (k. 76-77) oraz Naczelnika Wydziału Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa (k. 58).
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wysokość wymierzonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny pozostaje w dysproporcji do okoliczności w jakich doszło do jej wymierzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwota 2000 zł racjonalnie odzwierciedla stopień zaniedbania organu. Zaznaczyć przy tym należy, iż Sądowi pierwszej instancji nie były znane okoliczności podniesione w zażaleniu.
Na marginesie podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie nie podlegają ocenie Sądu kwestie dotyczące przewlekłości postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie kwestia objęta unormowaniem zawartym w art. 54 § 2 p.p.s.a. To zaś oznacza, że w niniejszej sprawie Sąd ocenia, czy organ administracji publicznej dokonał czynności, do której jest zobowiązany z mocy powyższego przepisu, a więc czy przekazał Sądowi skargę Z. M. na przewlekłość postępowania w sprawie likwidacji urządzenia wodnego wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji. Koszty te powinny być więc również zasądzone w orzeczeniu kończącym postępowanie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.