Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 74/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi D. Y. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez D. Y. (dalej skarżący).
Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego dotknięty jest brakami formalnymi (w zakresie wymogów określonych w art. 56 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim – Dz. U. z 2012 r., poz. 161 ze zm.), które powinny zostać uzupełnione w trybie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), powoływanej dalej jako K.p.a. W ocenie Ministra wydanie przez Wojewodę decyzji bez uprzedniego wezwania do uzupełniania dostrzeżonych przez organ odwoławczy braków formalnych podania, uzasadniało uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji ze wskazaniem na konieczność zobowiązania skarżącego do uzupełniania braków formalnych pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.
Wojewoda Mazowiecki, pismem z [...] listopada 2013 r., wezwał reprezentującego skarżącego pełnomocnika do uzupełniania braków formalnych wniosku o potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego. Następnie, na skutek nieuzupełniania tych braków w terminie siedmiu dni, pismem z [...] grudnia 2013 r. nr [...] pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi skarżącego, wyrokiem z 6 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2665/13, uchylił ww. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] października 2013 r.
W ocenie tegoż Sądu Minister Spraw Wewnętrznych nie miał podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2013 r. w celu dokonania przez ten organ poprawności formalnej wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego i zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a. Wskazał, że wniosek skarżącego zawiera wszystkie informacje o istotnych okolicznościach niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Te zaś wymogi, których wniosek nie spełnia nie uniemożliwiają nadania mu dalszego biegu.
Minister Spraw Wewnętrznych złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok.
Pismem z [...] lutego 2014 r. skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego.
Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie należało zawiesić do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] października 2013 r. Zdaniem tegoż Sądu, nie można bowiem dopuścić do sytuacji, że np. w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd pierwszej instancji uzna, że wniosek był dotknięty brakami formalnymi i Wojewoda prawidłowo pozostawił go bez rozpoznania, zaś w sprawach ze skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych, Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że wniosek nie zawierał braków formalnych i nie było podstaw do uchylania z tego powodu decyzji organu pierwszej instancji.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), podnosząc, że stoi ono w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. II FPS 4/08, ONSAiWSA 2009/4/62.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Związek pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjalnego musi cechować się tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. II FPS 4/08 wskazano, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być również uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej.
Oceniając zaskarżone postanowienie poprzez pryzmat wskazanych wyżej warunków, nie można podzielić sformułowanego w zażaleniu stanowiska wskazującego, że zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi D. Y. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego zostało podjęte przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie znajduje uzasadnienia pogląd skarżącego, zgodnie z którym wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego pozostawania Wojewody Mazowieckiego w bezczynności w odniesieniu do rozpoznania wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie było uzależnione od wyniku postępowania odnoszącego się do oceny legalności decyzji kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych. Mieć na uwadze należy bowiem, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, przesądzenie kwestii dotyczącej zgodnego z prawem działania organu odwoławczego w sprawie zakończonej decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. determinuje rozstrzygnięcie zagadnienia odnoszącego się do stwierdzenia, czy wniosek skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego obarczony był brakami uzasadniającymi pozostawienie go bez rozpoznania.
Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy wniosek strony został pozostawiony bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), przedmiotem kontroli sądowej pozostaje ocena prawidłowości stanowiska organu uznającego wniosek za obarczony brakami niepozwalającymi wydać decyzji co do istoty (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Wskazywana wyżej zależność ma konkretny i realny charakter wynikający z tego, że wynik toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania sądowego będzie wpływał na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Zależność tę odróżnić należy tym samym od związków, które występują pomiędzy postępowaniami w sprawach tego samego rodzaju opartych na podobieństwie występujących w nich problemów prawnych.
Niezasadność zawieszenia postępowania w tego typu przypadkach jest uzasadniona brakiem podstaw do nadawania wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego mocy wiążącej rozciągającej się na rozstrzygnięcia podejmowane w sprawach odrębnych od rozpoznawanej przez ten Sąd.
W odniesieniu do analizowanej powyżej kwestii nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku uprawomocnienia się wyroku uchylającego decyzję kasacyjną, brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji, załatwienie sprawy powinno zostać bowiem przeniesione na poziom postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym. Szczególny układ procesowy, jaki może wystąpić po wyroku sądu uchylającym decyzję kasacyjną, mógłby prowadzić, jak się wskazuje, do wydania orzeczenia sądowego w sprawie, w której postępowanie ponownie prowadzone przed organem I instancji zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, jak też zbiegu dwóch postępowań odwoławczych prowadzonych w tej samej sprawie (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. sygn. II SA/Wr 854/96, OSP 1998/6/108).
Należy zauważyć, że powyższy problem dwutorowości postępowań został dostrzeżony w orzecznictwie sądowym już w chwili rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego dotyczącego kwestii, czy na decyzję organu odwoławczego uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia przysługuje skarga do sądu (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 16 stycznia 1997 r. sygn. III ZP 5/96, OSNP 1997/15/262). W niniejszym postępowaniu Wojewoda Mazowiecki, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które podlegałoby odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W rozstrzyganym przypadku nie zachodzi zatem konieczność bezpośredniego przesądzenia spornego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zagadnienia związanego z tym, czy w sytuacji zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, organ I instancji zobowiązany jest traktować kontrolę legalności tejże decyzji równoważnie z powstaniem w sprawie zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r. sygn. I FSK 3045/11).
Mieć na uwadze jednak należy, że także przy ocenie zakresu zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie można nie dostrzegać zasadności akcentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wskazującego, że przyjmowana wykładnia przepisów procesowych powinna prowadzić do nadawania rozstrzygnięciom cech trwałości i pewności. Należy tym samym przeciwdziałać możliwości pojawienia się wskutek – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - zbiegu toczących się równolegle dwu postępowań sądowoadministracyjnych rozstrzygnięć, których byt prawny czy też prawidłowość byłyby uzależnione od decyzji procesowej podjętej przez Sąd w sprawie głównej, a więc decydującej o tym, czy wniosek skarżącego o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego nie czynił zadość warunkom określonym w ustawie z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. WSA stwierdził, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2013 r. nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, albowiem wstrzymanie wykonania ww. rozstrzygnięcia nie wyłącza wpływu toczącego się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na wynik sprawy objętej skargą na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Przedstawione wyżej argumenty stoją na przeszkodzie, by uznać, że orzeczenie Sądu pierwszej instancji sprzeciwia się względom celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej.
Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. postanowienia z dnia 25 czerwca 2014 r., II OZ 504/14, II OZ 552/14 czy II OZ 576/14.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.