Uzasadnienie
W skardze na decyzję Wojewody Ś. z [...] lutego 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty M. z [...] grudnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B. S.-M. i Z. M. – [...] w G. pozwolenia na budowę budynku usługowego, z pokojami hotelowymi wraz z wewnętrznymi: instalacjami wod-kan, gaz, co, elektrycznymi i wentylacji, utwardzeniem terenu na terenach komunikacji oraz budową i modernizacją ogrodzenia przy ul. [...] w M., skarżąca B. C.-M. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 19 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. i wstrzymał wykonanie decyzji wskazując w uzasadnieniu, że rozpoczęcie i kontynuowanie budowy pociągnie za sobą skutki, których usunięcie w razie ewentualnego uwzględnienia skargi byłoby trudne i uciążliwe zarówno dla skarżącej, bowiem budynek ma być usytuowany w pobliżu granicy jej nieruchomości, jak i dla uczestnika - inwestora, ponieważ to on poniósłby koszty przywrócenia poprzedniego stanu rzeczy.
W zażaleniu na to postanowienie uczestnicy postępowania B. S.-M. i Z. M. – [...] w G. podnieśli, że rozpoczęcie budowy oraz jej prowadzenie nie naraża na niebezpieczeństwo posiadłości należącej do skarżącej, a podniesione przez nią w odwołaniu i skardze zarzuty są niezasadne, gdyż uczestnicy przedstawili całą dokumentację geotechniczną dla inwestycji, z której wynika, że prace budowlane będą prowadzone zgodnie z wymogami praktyki i sztuki budowlanej, jak również z warunkami normatywnymi. Ponadto żalący wskazali, iż w celu całkowitego zabezpieczenia posesji skarżącej na terenie prowadzonej inwestycji, zgodnie z wymogami prawa budowlanego i decyzją nr [...], będzie usytuowany mur oporowy umieszczony 4 metry poniżej terenu ze stałym monitoringiem geodezyjnym. Zabezpieczenie to pozwala wykonywać pomiary ewentualnych odchyłek i spękań ścian, co w pełni zapewnia bezpieczeństwo realizacji inwestycji i nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia. W zażaleniu zwrócono ponadto uwagę na brak uzasadnienia okoliczności, które Sąd uznał za wystarczające do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Odpowiedź na zażalenie złożyła B. C.-M. wnosząc o utrzymanie postanowienia Sądu I instancji w mocy oraz obciążenie kosztami postępowania zażaleniowego uczestników postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie posiada usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, skarżący musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Co do zasady nie wystarczy powołanie się na treść przepisu, czy podniesienie, że wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki. Jakkolwiek w przypadku decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, już z jej istoty wynika, iż jej wykonanie może powodować trudne do odwrócenia skutki oraz znaczną szkodę (w przypadku gdy w następstwie postępowania sądowego okazałoby się, że podlega ona uchyleniu); nie sposób przyjąć, aby zasadne było wstrzymywanie wykonania takiej decyzji wyłącznie w oparciu o samo żądanie jej wstrzymania.
W niniejszej sprawie analiza zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazując okoliczności, które stanowiłyby podstawę jej żądania. Wniosek ten nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia.
Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady wykonalności ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., tak więc przepisu § 3 nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Decyzja Wojewody M. z [...] lutego 2010 r. korzysta z przymiotu ostateczności i powinna być wykonalna. Poza tym należy wskazać, że Sąd I instancji powinien rozpoznawać wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w kontekście danej sprawy, mając na uwadze nie wyłącznie skutki jakie wystąpią po stronie skarżącego, ale także skutki, jakie spowoduje rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie dla pozostałych stron i uczestników postępowania (por. postanowienia NSA: z dnia 12.09.2007., sygn. akt IIOZ 725/07, z dnia 14.11.2007, sygn. akt II OZ 1122/07).
W celu zabezpieczenia interesów inwestora, została przez ustawodawcę przewidziana możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę od uiszczenia kaucji na pokrycie jego roszczeń w przypadku, gdyby skarga okazała się niezasadna (art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Sąd rozważał możliwość zastosowania tej instytucji w niniejszej sprawie.
Skutki wstrzymania wykonania decyzji dotyczą przede wszystkim interesów inwestora. To inwestor przygotowując proces budowlany, na jego realizację korzysta często z zaciągniętych kredytów udzielanych przez instytucje finansowe, które uzależniają wypłatę kolejnych transz od zaawansowania wykonywanych robót budowlanych. Wstrzymując wykonanie decyzji, Sąd powinien wskazać dlaczego uznał, że uprawniony do prowadzenia robót budowlanych (inwestor) na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to właśnie inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji ograniczył się do sformułowania, że usunięcie skutków zrealizowanej inwestycji, w razie ewentualnego uwzględnienia skargi byłoby trudne dla inwestora, ponieważ to on poniósłby koszty przywrócenia stanu poprzedniego.
W przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. powinno w zasadzie łączyć się z uwzględnieniem przepisu art. 35a Prawa budowlanego, który ma na celu ochronę prawa zabudowy. Prawo zabudowy jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, realizuje więc ono konstytucyjną zasadę ochrony własności, wyrażoną w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie. Postanowienie Sądu I instancji należało zatem uchylić.
W rozpatrywanej sprawie odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. jednoznacznie wiążą zwrot kosztów postępowania z zaskarżeniem wyroku, a nie postanowienia.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.