Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. i umarzającą postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) umorzył postępowanie wszczęte na wniosek C. S. dotyczący "przeprowadzenia wizji lokalnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę" robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu 13 marca 2009 r. przeprowadzono kontrolę robót wykonywanych w ww. budynku, po prawomocnym uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 484/07). Organ uznał, że wykonane na przedmiotowej nieruchomości roboty budowane nie były robotami budowlanymi, a zabezpieczającymi, co uzasadniało umorzenie postępowania.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła C. S., stwierdzając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał prace już w styczniu 2008 r., a następnie rozstrzygnięcie tej treści zawarł w wyroku z dnia 16 lipca 2008 r. Wszystkie, zatem prace wykonane od stycznia 2008 r. miały charakter samowoli budowlanej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem l instancji. Jak wskazał organ odwoławczy, prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 484/07 Sąd uchylił ostateczną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie pozwolenia na budowę i orzekł, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana. Wcześniejszym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2007 r. W toku odrębnego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wstrzymał roboty związane z realizacją przedmiotowego budynku, które utraciło ważność z dniem 21 stycznia 2009 r.
Organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do realizowanej przez [...] S.A. inwestycji tj. budynku mieszkalno- usługowego wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi: elektryczną wód.- kań., c.o., węzłem cieplnym, wentylacją mechaniczną oraz wjazdem i przebudową chodnika, wszczął i prowadzi jednocześnie 4 odrębne postępowania:
- - z wniosku C. S., dotyczące realizacji robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia- w sprawie tej została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. umarzająca postępowanie, następnie uchylona decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
- - w sprawie badania zgodności wykonywanych prac budowlanych na terenie posesji przy ul. [...] z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę - w sprawie tej została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. umarzająca postępowanie, przy czym organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji;
- - z wniosku C. S. w sprawie prowadzenia robót budowlanych w przedmiotowym budynku, prowadzonych przez inwestora, pomimo postanowienia Sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę- w sprawie tej została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. umarzająca postępowanie, jednak organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji;
- - w przedmiotowej sprawie z wniosku C. S. o "przeprowadzenie wizji lokalnej i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę" robót wykonywanych.
Zdaniem organu II instancji kolejne wnioski stron, w których informowano o nieprawidłowościach w realizacji ww. budynku wpływały do organu I instancji w toku niezakończonego decyzją ostateczną postępowania dotyczącego realizacji robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ l instancji wszczynał kolejne postępowania "z wniosku strony", nie analizując zasadności włączenia ich do toczącego się już postępowania zgodnie z treścią 234 k.p.a. Kolejne postępowania były podejmowane przez organ w związku z badaniem wystąpienia kolejnych przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Tymczasem zgodnie z art. 51 Prawo budowlane w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego, można wydać tylko jedną decyzję z ust.
1. Zakończenie postępowania naprawczego oznacza, bowiem, że obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Także zakres robót zabezpieczających określony w tym postanowieniu może stanowić kontynuację robót zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym.
Zarzuty odwołującej się organ odwoławczy uznał, zatem za uzasadnione, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania przez organ I instancji istniały podstawy do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, tym samym postępowanie w sprawie realizacji przedmiotowego budynku nie było bezprzedmiotowe.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził jednocześnie, że w dniu rozstrzygnięcia przez niego sprawy zmianie uległ jej stan faktyczny, uzasadniający umorzenie postępowania. Wpłynęła, bowiem do akt sprawy decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009 r., którą umorzone zostało postępowanie w zakresie zrealizowanego budynku mieszkalno- usługowego i zatwierdzono w całości projekt budowlany oraz orzeczono o pozwoleniu na budowę w zakresie budowy instalacji wewnętrznych: elektrycznych, wod-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego, wymiennikownią oraz wykonania robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym obiekcie budowlanym. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r.
Organ podkreślił, że w dniu orzekania nie funkcjonowało w obiegu prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie została też wydana żadna z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy. Inwestor legitymuje się natomiast prawem do kontynuacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009 r. wynika, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
Rozpoznając wniesioną przez C. S. skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 585/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił ją. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2401/10, a sprawa przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Zawieszając w toku ponownego rozpoznania sprawy przedmiotowe postępowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał na normę art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygniecie w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2009 r., którą umorzone zostało postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku w zakresie zrealizowanego budynku mieszkalno-usługowego i zatwierdzono w całości projekt budowlany oraz orzeczono o pozwoleniu na budowę stanowi przesłankę do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Sąd pierwszej instancji orzekł jak na wstępie.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła C. S., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2009 r., stanowi kwestię prejudycjalną dla wydania orzeczenia w niniejszej sprawie,
- 2. naruszenie art. 190 p.p.s.a poprzez postanowienie o zawieszeniu postępowania wbrew wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 585/10 i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania,
- 3. naruszenie art. 153 p.p.s.a poprzez postanowienie o zawieszeniu postępowania pomimo odmiennej oceny prawnej oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażonych w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1689/09.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia.
W uzasadnieniu wniesionego zażalenia skarżąca wskazała, że orzeczenie odnośnie legalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. pozostaje bez wpływu na to, czy decyzja Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu postępowania była prawidłowa. Przeciwnie orzeczenie Sądu odnośnie legalności przeprowadzonych prac budowlanych stanowi kwestię wstępną w stosunku do orzeczenia o legalności decyzji Wojewody, gdyż w przypadku dokonania przez Sąd ustalenia, że prace przeprowadzone na nieruchomości były nielegalne, to ww. decyzja Wojewody będzie musiała zostać uchylona. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2401/10, wiążącym w sprawie dla Sądu pierwszej instancji, uznając, że kwestia prawidłowości decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r., poz. 270- zwanej dalej p.p.s.a.) "Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym". Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym również sądowoadministracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania (kwestia prejudycjalna). Przyjęte w analizowanym przepisie rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjonalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej.
W okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, iż skarżąca nie przedstawiła żadnej takiej argumentacji, która pozwalałaby skutecznie poddać w wątpliwość ocenę Sąd pierwszej instancji o istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną decyzją, będącą przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. Podkreślić bowiem trzeba, iż przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest umorzenie postępowania dotyczącego wniosku o rozbiórkę obiektu, z kolei przedmiotem sprawy w której wydana została decyzja z dnia [...] września 2009 r. jest udzielenie między innymi pozwolenia na budowę dla obiektu, o którym mowa w niniejszej sprawie.
Tym samym za uzasadnione uznać trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na istnienie związku, o jakim mowa w art. 125 § 1p.p.s.a. pomiędzy wyżej wymienionymi sprawami, bowiem przesądzenie kwestii dotyczącej legalności wydania pozwolenia na budowę dla obiektu, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie naprawcze ma niewątpliwie znaczenie istotne.
Za nietrafioną uznać należało argumentacje strony skarżącej dotyczącą oceny prawnej sformułowanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2012 r., wiążącego zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Sąd rozpoznający niniejsze zażalenie. W wyroku tym, bowiem stwierdzono, iż "Rzeczą Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego II instancji uznał za bezprzedmiotowe postępowanie tylko z tego względu, że organ administracji architektoniczno- budowlanej wydał pozwolenie na budowę, które uprawniało inwestora do kontynuacji robót budowlanych, co nie oznacza, że przesądzało o legalności dotychczas wykonanych robót. Na marginesie należy też zwrócić uwagę, że organy nadzoru budowlanego, stosownie do art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno- budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień.
Dlatego też przez pryzmat tej regulacji koniecznym staje się ocena zasadności umorzenia postępowania w sprawie, w której, co nie ulega wątpliwości doszło do wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei czyni istotną kwestię, czy zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i który organ- architektoniczno- budowlany, czy nadzoru budowlanego - winien taką decyzję wydać". Z tego też względu nie można było uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 oraz art. 190 p.p.s.a.
Nie można było również podzielić zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. odnośnie związania w niniejszej sprawie wskazaniami zawartymi w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1689/09 z uwagi na odmienny przedmiot tejże sprawy i okoliczności w tymże orzeczenie przedstawione. Konstrukcja art. 153 p.p.s.a. wskazuje na wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu jedynie w danej konkretniej sprawie i nie odnosi się do innych, nawet powiązanych z nią spraw.
Z tych też przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił wniesione zażalenie.