Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1157/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. J., K. J., A. K. i P. Z. (skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 27 lutego skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości: [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę wskazał, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej "u.s.g.". Następnie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie skarżący zaskarżyli uchwałę z dnia [...] maja 2017 r., a zatem zastosowanie w tej sprawie będzie miał przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi należało więc poprzedzić wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, który to obowiązek wynika z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z poźn. zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Podniósł, że nie można instytucji wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie można traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń, gdyż takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi w pozycji bardziej uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów, a w konsekwencji byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Wskazując na postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. wyjaśnił, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu.
Sąd wskazał również, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, czynnością powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem, zatem nie można wezwania tego traktować jako czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń.
Podniósł, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi powinien być liczony od pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, tj. od 13 marca 2018 r. Zauważył, że organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, zatem sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi - o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. - liczony od dnia wniesienia wezwania upłynął z dniem 14 maja 2018 r., zaś skarga poprzedzona tym wezwaniem została wniesiona przez skarżących w dniu 24 lipca 2018 r. i zarejestrowana została pod sygn. akt IV SA/Wa 1155/19. Podniósł, że rozpoznawana skarga jest kolejną, identyczną skargą tych samych skarżących wniesioną na tę samą uchwałę, zaskarżoną w tym samym zakresie jak w sprawie IV SA/Wa 1155/19. Wskazał, że ponowne wniesienie przez pełnomocnika skarżących w piśmie z dnia 9 stycznia 2019 r. wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą, nie mogło otworzyć skarżącym drogi do skutecznego złożenia kolejnej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i w zażaleniu zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:
- art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 czerwca 2017 r., poprzez jego niezastosowanie, w przypadku, gdy w niniejsze sprawie przepisy te znajdują zastosowanie, a art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przewiduję konieczności wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi administracyjnej, a sama treść uchwały została opublikowana po dniu 1 czerwca 2017 r., co uzasadnia zastosowanie nowych przepisów obowiązujących od dnia 1 czerwca 2017 r.;
- art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że w przypadku, gdy zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] poz. [...] i obowiązywała od dnia [...] czerwca 2017 r., to i tak w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.;
- art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza interes szeregu podmiotów, co winno skutkować jego uchyleniem przez Sąd z urzędu, a z całą pewnością winno prowadzić do rozpatrzenia skargi administracyjnej w sposób merytoryczny a nie do jej odrzucenia naruszając jednoczenie przepisy powołane powyżej w pkt 1-2;
- art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarga administracyjna złożona została po upływie terminu, skoro akt prawa miejscowego zaczął obowiązywać po dniu 1 czerwca 2017 r., a co za tym idzie winny mieć do niego zastosowanie przepisy obowiązujące po dniu 1 czerwca 2017 r., które nie wymagają wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi administracyjnej, co doprowadziło do naruszenia treści przepisu art. 53 § 2a oraz 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i odrzucenia skargi administracyjnej;
- art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących, a co za tym idzie Sąd mógłby rozpatrzyć przedmiotową skargę, w szczególności, że jest ona istotna z punktu widzenia interesu społecznego oraz bezwzględnie narusza szereg przepisów prawa wskazanych w skardze administracyjnej.
W oparciu o przytoczone zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przestąpienie do merytorycznego rozpoznania złożonej skargi administracyjnej, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia, zasądzenie zwrotu kosztów sądowych wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, niedewolutywne rozpoznanie niniejszego zażalenia w związku z jego oczywistą zasadnością oraz ważnym interesem społecznym.
W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację przesądzającą, zdaniem skarżących, o zasadności zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie jest zasadne.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie istotna jest data podjęcia zaskarżonej uchwały. Wskazuje ona bowiem w jakim brzmieniu mogą być stosowane przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Art. 9 cytowanej ustawy wskazuje jakie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ulegają zmianie w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. Do przepisów tych należał również art. 53 p.p.s.a., w którym określono terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz czynności, bez dokonania których wniesiona skarga nie będzie skuteczna. Jak wskazuje się w orzecznictwie w przepisie intertemporalnym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego, skoro w przedmiotowej zaskarżona uchwała została podjęta [...] maja 2017 r., to w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1624/18). Bez znaczenia pozostaje natomiast data ogłoszenia podjętej uchwały. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy w brzmieniu po 1 czerwca 2017 r. z uwagi na opublikowanie uchwały po wejściu ich w życie. Skoro zaś w sprawie zastosowanie mają przepisy w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. to złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzedzone musiało być wezwaniem, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji wezwanie to jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Niedopuszczalne jest natomiast traktowanie tego wezwania jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby wezwanie znaczenia prawnego. Ponadto, takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu w pozycji uprzywilejowanej wobec innych podmiotów wnoszących skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie (por. postanowienia NSA: z 12 lutego 2013 r., II OSK 227/13; z 6 lipca 2012 r., I OSK 1516/12; z 13 marca 2012 r., II OSK 596/12; z 2 czerwca 2011 r., I OSK 895/11; z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11; z 3 marca 2011 r., II OSK 202/11; z 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10; z 25 maja 2009 r. II OSK 769/09; z 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08, postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02).
Tym samym za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 53 § 2a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczna będzie w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego i uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia. Wskazać również należy, że skarga złożona w tym trybie przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.
Jak wynika z akt sprawy skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa 13 marca 2018 r., jak słusznie wskazał Sąd I instancji, następnie wnieśli oni skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która zarejestrowana została pod sygn. akt IV SA/Wa 1155/19. Z akt sprawy wynika również, że skargi te są tożsame.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały - jednokrotnie, zaś następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02). Tym samym Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę skarżących.
Powyższe przesądziło o niezasadności zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że nie mógł on okazać się skuteczny, skoro Sąd nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania sprawy odrzucając skargę z przyczyn formalnych. Ponadto wskazać należy, że sąd administracyjny nie może działać z urzędu, gdyż jest on uprawniony do działania jedynie, gdy środek zaskarżenia zostanie skutecznie wniesiony przez uprawnione podmioty.
Rozpoznając zaś zarzut naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a wyjaśnić należy, że Sąd I instancji nie mógł w niniejszej sprawie zastosować tego przepisu w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., gdyż rozpoznawał wniesioną skargę w dniu 16 lipca 2019 r., a zatem już pod rządami ustawy w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. Tym samym zarzut ten nie mógł okazać się usprawiedliwiony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.