Uzasadnienie
T. M., P. M. i P1. M1. (dalej: Skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postawienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 22 marca 2022 r., nr 1401-IEE1.711.1.307.2021.11.AC w przedmiocie zarzutów w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości. W skardze złożonej do Sądu Skarżący zawarli wniosek "o wstrzymanie czynności egzekucyjnych".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 15 września 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 22 marca 2022 r., ponieważ akt ten nie posiada przymiotu wykonalności, co warunkuje możliwość wstrzymania wykonania na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.
z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."),
Na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik Skarżących wniósł zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych z uwagi na to, że w ocenie Sądu opis i oszacowanie nieruchomości nie posiada przymiotu wykonalności i nie może być uznane za akt podlegający wstrzymaniu wykonalności, kiedy to Skarżący wnosili o wstrzymanie czynności egzekucyjnych z uwagi na fakt, że opis i oszacowanie nieruchomości podlegającej egzekucji, został dokonany z zaniżeniem jej wartości o [...] zł, co w przypadku dojścia do skutku licytacji, będzie skutkować szkodą na rzecz organu i Skarżących, co zostało przez Skarżących wykazane w skardze do WSA, co też spełnia przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a., z których to wynika, że Sąd może wstrzymać wykonalność nie tylko aktów administracyjnych, lecz także czynności, zaś przesłankami pozytywnymi zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych w graniach rozpoznawanej sprawy, co niewątpliwie w niniejszej sprawie ma miejsce, czego Sąd jednak nie dostrzegł, a co przy prawidłowym uwzględnieniu powinno było skutkować wydaniem przez Sąd orzeczenia wstrzymującego prowadzenie dalszych czynności egzekucyjnych w sprawie do czasu prawomocnego rozpoznania skargi;
- 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonego postanowienia z wyjaśnieniem podstawy prawnej z art. 61 § 3 p.p.s.a. jedynie w zakresie wykonalności decyzji i uznaniem przez Sąd, że opis i oszacowanie nieruchomości nie nosi przymiotu wykonalności i nie nakłada praw i obowiązków na Skarżących i tym samym Sąd nie odniósł się do pozostałych przesłanek ujętych w art. 63 § 1 p.p.s.a. polegających na możliwości wstrzymania także czynności oraz nie odniósł przesłanek pozytywnych zastosowania art. 63 § 1 p.p.s.a. tj. wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków prawnych, co skutkowało orzeczeniem przez Sąd oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonalności czynności egzekucyjnych prowadzonych w sprawie, kiedy to Skarżący wskazali, że wobec dokonanego opisu i oszacowania nieruchomości jej wartość została zaniżona o [...] zł, zaś dalsze prowadzenie egzekucji z taką określoną wartością będzie się odbywać ze szkodą nie tylko dla Skarżących, lecz także dla organu podatkowego, co Sąd powinien był uwzględnić i wyjaśnić przy zastosowaniu art. 61 § 3 p.p.s.a., czego jednak nie uczynił uniemożliwiając tym samym dokonanie kontroli instancyjnej w tym zakresie, a tym samym prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia Sądu orzekającego.
Wskazując na powyższe zarzuty autor zażalenia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest formą tymczasowej ochrony, udzielanej przez sądu stronie postępowania sądowoadminstracyjnego. Stanowi ona wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Warunkiem zastosowania w stosunku do wnioskodawcy ochrony tymczasowej wynikającej z powołanego przepisu jest wykazanie przez stronę, że w związku z wykonaniem aktu administracji publicznej zachodzić będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody bądź jego wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Z powyższego wynika, że dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i podlegają wykonaniu. Pojęcie "wykonanie aktu administracyjnego" nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a. Należy jednak przyjąć, że oznacza ono spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, zmiany rzeczywistości. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wstrzymania wykonania. Instytucja wstrzymania wykonania aktów, uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a., może dotyczyć tylko takiej kategorii aktów administracyjnych, które stwierdzają lub tworzą po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. Z przymiotu wykonalności nie korzystają akty administracyjne o charakterze odmownym (por. postanowienia NSA: z 23 lipca 2009 r., II FZ 282/09; z 8 lipca 2009 r., II GZ 149, powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi złożonej do sądu administracyjnego jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O., w którym uznano za nieuzasadnione zarzuty do dodatkowego opisu oszacowania nieruchomości. Ww. postanowienie nie korzysta z przymiotu tak rozumianej wykonalności. Zaskarżone orzeczenie nie stwierdza, ani nie tworzy po stronie Skarżących nowych uprawnień lub obowiązków, nadających się do egzekucji. Wynika to zarówno z jego zakresu, jak i charakteru prawnego. Podkreślić należy, że postanowienie to nie określa obowiązku uiszczenia konkretnej kwoty, nie obliguje adresata do określonego zachowania, nie może być również wykonane w trybie przymusowym przez wdrożenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego (zob. postanowienie NSA z 21 grudnia 2021 r., III FZ 758/21). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone postanowienie należy do tej kategorii aktów administracyjnych, które nie posiadają przymiotu wykonalności, a tym samym nie można orzec o wstrzymaniu jego wykonania.
Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika strony skarżącej dotyczącej tego, że wniosek Skarżących dotyczył czynności egzekucyjnych, a w postanowieniu Sąd analizował wstrzymanie wykonalności postanowienia w sprawie opisu i oszacowania wartości nieruchomości, należy zauważyć, że postępowanie egzekucyjne (a więc i czynności egzekucyjne) prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), a podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania prowadzonej egzekucji, należy do kompetencji organu administracji publicznej, który prowadzi postępowanie egzekucyjne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne nie mają kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach. Dopiero wydane w postępowaniu administracyjnym akty administracyjne, podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.
Sąd administracyjny nie jest organem egzekucyjnym, dlatego nie wydaje orzeczeń merytorycznych, dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji. Tego typu orzeczenia mogą być wydawane jedynie w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienia NSA: z 18 września 2015 r., II FZ 641/15; z 20 sierpnia 2015 r., II FZ 656/15).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy określone art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. W szczególności Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśniając przesłanki zastosowania art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Sędzia Jacek Pruszyński