Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 listopada 2018 r. II SA/Rz 991/18, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...], w przedmiocie zobowiązania pracodawcy do skierowania pracowników do innych prac.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez oddalenie skargi, pomimo, że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż decyzja wydana przez Państwowego Inspektora Pracy (dalej PIP lub Organ) oparta została na błędnych i niepełnych ustaleniach faktycznych, co doprowadziło do przyjęcia przez WSA błędnych ustaleń faktycznych, a mianowicie:
- - przyjęcie, że badania przeprowadzone przez [...], przedstawione przez Pracodawcę w trakcie kontroli w "[...]" nr [...] są nieaktualne (starsze niż 12, albo nawet 24 miesiące), w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie wskazuje jak często i czy w ogóle należy powtarzać badania, natomiast organ podczas przeprowadzonej kontroli nie zbadał, czy warunki pracy na stanowisku i procesach pracy uległy zmianie od czasu badań przeprowadzonych przez pracodawcę, przez co konieczna byłaby ich aktualizacja;
- - przyjęcie, że badania przeprowadzone przez PIP zostały przeprowadzone bardziej odpowiednią metodą i przyjęcie, że pomiar wykonany metodą MWE jest bardziej wiarygodny i w konsekwencji przyjęcie, że metoda Lehmana jako metoda szacunkowa nie powinna być przez pracodawcę stosowana, w sytuacji gdy żaden przepis prawa nie wskazuje, którą metodą pracodawca powinien wykonać badanie, a w związku z tym wskazywanie jednej metody jako bardziej wiarygodnej jest bezpodstawne, jak również wskazanie metody MWE jako bardziej wiarygodnej w sytuacji gdy wyniki pomiarów dla pracowników zatrudnionych na takich samym procesach przeprowadzonych metodą MWE różni się dwukrotnie;
- - przyjęcie, że sposób przeprowadzenia badania przez PIP dał gwarancję uzyskania prawidłowych wyników i równoległe przyjęcie, że badania przeprowadzone przez skarżącą ([...] i [...]) nie dawały takiej gwarancji, w sytuacji, gdy badania przeprowadzone przez PIP zostały oparte na:
- • chronometrażu, który został ustalony wyłącznie na postawie wywiadu przeprowadzonego przez PIP z pracownikami, natomiast chronometraż, który był podstawą do przeprowadzenia badań [...] i [...] załączonych do skargi z [...] lipca 2018 r. przewidywał typowy dzień pracy u skarżącej, a chronometraż przedłożony w dniu [...] listopada 2018 r. (dalej: nowy chronometraż) i badania na nim oparte, został dodatkowo oparty na danych, wynikających z długotrwałych badań i statystyk procesu pracy;
- • chronometrażu pracy potwierdzonym przez szeregowych pracowników skarżącej, którzy nie posiadają kwalifikacji i wystarczającej wiedzy do sporządzenia czy też oceny chronometrażu pracy, w przeciwieństwie do osób wykonujących badanie, które powinny posiadać fachową wiedzę w tym zakresie;
- • chronometrażu, w którym nie uwzględniono żadnych przerw, w tym 60 minutowej przerwy, ani przestojów, które, jak wynika z chronometraży przygotowanych przez skarżącą, znającą najlepiej proces zlecanej przez siebie pracy, występują w normalnym, przeciętnym dniu pracy, co potwierdza Nowy chronometraż, gdzie sumaryczny czas przerw jest często dłuższy niż 60 minut, i m.in. przez to, ocenę chronometrażu pracy jako nieobiektywnego;
- - przyjęcie, że warunki w których zostało przeprowadzone badanie metodą MWE przez skarżącą, nie były obiektywne, gdyż były przeprowadzone w warunkach, na które wpływ miała skarżąca, przez co nie dawały gwarancji uzyskania prawidłowych wyników, w sytuacji, gdy żaden przepis nie wymaga aby badania były przeprowadzone w obecności osób trzecich czy organów takich jak PiP;
co łącznie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem dokumentów dopuszczonych przez Sąd jako dowody na rozprawie w dniu [...] listopada 2018 r., a załączonych do pisma z [...] listopada 2018 r. (nowy chronometraż) oraz złożonych na rozprawie, oraz brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu do tych dowodów, co sprawiło, że brak ich w wyjaśnieniu podstawy rozstrzygnięcia i stanu sprawy, a sam wyrok został oparty na błędnych i niepełnych ustaleniach, które doprowadziły do przyjęcia, że chronometraż sporządzony przez PIP został przygotowany w sposób prawidłowy i rzetelny, w oparciu o wyczerpujące dane, podczas gdy przygotowanie całego chronometrażu jedynie na postawie rozmów z pracownikami nie jest wystarczające, co skarżąca udowodniła w nowym chronometrażu i piśmie z [...] listopada 2018 r., gdzie w sposób szczegółowy wskazała ile kwestii wymagało zbadania (dane źródłowe, statystyki, uwzględnienie realnej organizacji pracy u skarżącej), aby przygotować prawidłowy i rzetelny chronometraż;
- 2. prawa materialnego, tj.:
- a) § 6 ust. 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzone pomiary wydatku energetycznego, które wskazały wydatek energetyczny niezbędny do wykonywania związanej z wysiłkiem fizycznym, w tym z podnoszeniem i przenoszeniem przedmiotów przekraczający w trakcie zmiany roboczej 5000kJ, że H. K., A. R. i D. J. zostały dopuszczone do pracy wbrew obowiązującym przepisom przy pracach wzbronionych kobietom;
- b) art. 207 § 1 i 2 kodeksu pracy (dalej: k.p.) poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie organizowała pracy podległym pracownikom w sposób zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy oraz nie zapewniała przestrzegania w zakładzie pracy przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, w sytuacji gdy skarżąca prowadziła pomiary wydatku energetycznego i nie wynikało z nich aby istniała konieczność skierowania H. K., A. R. i D. J. do innych prac.
W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznania sprawy co do istoty poprzez uchylenie w całości decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z [...] czerwca 2018 r. oraz decyzji nr [...] nakazu Inspektora Pracy z [...] maja 2018 r., ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Okręgowy Inspektor Pracy w [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przypomnieć jedynie należy istotę sprawy.
Otóż, PIP nakazała skarżącej kasacyjnie [...] sp. z o.o. skierowanie trojga pracowników do innych prac, z uwagi na przekroczone na dotychczasowym stanowisku normy wydatku energetycznego netto, niezbędnego do wykonywania pracy związanej z wysiłkiem fizycznym. Organ powołał się m. in. na § 6 ust. 3 rozporządzenia MPiPS z 14 marca 2000 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy ręcznych pracach transportowych oraz innych pracach związanych z wysiłkiem fizycznym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1139). Sąd I instancji oddalił skargę.
Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wyjść należy od treści wspomnianego wyżej § 6 ust. 3 rozporządzenia MPiPS z 14 marca 2000 r., który stanowi, że "Wydatek energetyczny netto niezbędny do wykonywania pracy związanej z wysiłkiem fizycznym, w tym z podnoszeniem i przenoszeniem przedmiotów, w czasie zmiany roboczej nie może przekraczać dla kobiet 5000 kJ, a przy pracy dorywczej 20 kJ/min." Przepis ten ustanawiając dopuszczalną granicę wydatku energetycznego dla kobiet przy wykonywaniu pracy związanej z wysiłkiem fizycznym, nie określa jednocześnie żadnej metody pomiaru tego wydatku energetycznego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast głównie tego, jaką metodą i w jaki sposób mierzyć ów wydatek energetyczny.
Już na wstępie zastrzec więc należy, że może budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady poprawnej legislacji, taka konstrukcja normy prawnej, która ustanawiając określony w kJ lub kJ/min dopuszczalny poziom wartości wydatku energetycznego pracowników, jednocześnie nie określa właściwych ram normatywnych dla sposobów pomiaru wartości, które ustanawia. Organ, oraz strona skarżąca kasacyjnie odwołują się natomiast do różnych metod pomiaru wydatku energetycznego pracowników – odpowiednio metody wentylacji płuc (MWE) i metody tabelarycznej Lehmana. Są to jednak metody doktrynalne, naukowe, nieopisane normatywnie. Dodatkowo obydwie te metody bazują na pojęciu "chronometraż pracy", które również nie jest normatywnie zdefiniowane.
Z tego powodu ocena zaistniałego sporu, co do poprawności zastosowanej metody pomiaru wydatku energetycznego pracowników, na gruncie normatywnym nie jest możliwa. Sąd nie ma bowiem możliwości oceny sposobu pomiaru określonej wartości, jeśli nie dysponuje ramami normatywnymi, które umożliwiałyby ocenę poprawności przyjętej procedury szacowania owej wartości.
W takiej sytuacji podjęte przez organ rozstrzygnięcie może być oceniane tylko przez pryzmat tego, czy każda z zaprezentowanych przez organ i stronę metod pomiaru wydatku energetycznego pracowników, wyklucza przekroczenie dopuszczalnej przez przepis wartości. Jeśli choćby tylko jedna z powyższych metod wskazuje na przekroczenie dopuszczalnej wartości, to należy przyjąć, że dopuszczalny poziom wydatku energetycznego, na gruncie § 6 ust. 3 rozporządzenia MPiPS z 14 marca 2000 r. został przekroczony. Za takim wnioskowaniem przemawia bowiem cel przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, których zadaniem jest ochrona zdrowia i życia pracowników (art. 207 § 2 k.p.), które to wartości również na gruncie Konstytucji są traktowane priorytetowo (zob. art. 68 ust. 1), także w odniesieniu do stosunków pracy (zob. art. 24 i art. 66 ust. 1 Konstytucji). Tym bardziej, że przyjęta przez organ metoda pomiaru wskazuje na wydatek energetyczny konkretnego pracownika, odzwierciedlający jego wiek i stan fizyczny, natomiast metoda stosowana przez stronę, najogólniej mówiąc, odnosi się do uniwersalnej miary wydatku energetycznego na danym stanowisku pracy.
Bez właściwych ram normatywnych nie można przesądzać oczywiście o tym, która z tych metod powinna mieć zastosowanie, ale z punktu widzenia celu stosowania przepisów o BHP (ochrony zdrowia pracownika) przyjętemu przez organ sposobowi pomiaru nie można odmówić adekwatności.
Jeśli zatem z metody pomiaru dokonanej przez organ (a procedura stosowania tej metody, również w zakresie chronometrażu pracy, jak wskazano wyżej nie jest normowana) wynika, że do przekroczenia dopuszczalnych norm wydatku energetycznego w rozumieniu § 6 ust. 3 rozporządzenia doszło, to należy przyjąć, że zastosowany przez organ nakaz na gruncie prawa pracy (art. 207 § 1 i 2 k.p.) oraz ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (art. 11 pkt 2) miał dostateczną podstawę.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). Jednocześnie w pkt 1 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji w nazwie skarżącej Spółki, w ten sposób, że zamiast słowa [...] wstawił [...].
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.