Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 września 2023 r., III SAB/Gd 133/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w C. do rozpatrzenia punktu 1. wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, datowanego na dzień 5 kwietnia 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku;
- 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia punktu 1. wniosku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
G. K. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w C. z wnioskiem z 5 kwietnia 2023 r., który wpłynął do organu 12 kwietnia 2023 r., o udostępnienie informacji publicznej poprzez:
- 1. udostępnienie sporządzonych planów finansowych, dochodów i wydatków budżetowych funduszy pomocy postpenitencjarnej oraz dokonywanych ich korekt przy współdziałaniu z zainteresowanymi służbami wskazując, że chodzi o dane za lata 2022 i 2023;
- 2. udostępnienie sporządzonych sprawozdań finansowych zakładu karnego w roku 2022 i 2023;
- 3. udostępnienie opracowanych planów materiałowych i potrzeb finansowych dotyczących wydatków oraz prowadzenia zaopatrzenia materiałowego zakładu karnego w roku 2022 i 2023;
- 4. wskazanie, jakie środki finansowe są przeznaczone w 2023 r. dla działu kwatermistrzowskiego oraz na jaki cel;
- 5. udostępnienie zdarzeń nadzwyczajnych, które miały miejsce w zakładzie karnym w latach 2022 i 2023, gdzie ewidencjonuje te zdarzenia dział ochrony,
- 6. jakie są prowadzone oddziaływania wychowawcze w tutejszym oddziale terapeutycznym oraz jakie są wydatki budżetowe dla potrzeb oddziału terapeutycznego w roku 2023 oraz na jaki cel.
Pismem z 25 kwietnia 2023 r., znak D/P.0143.33.2023 (doręczonym wnioskodawcy 2 maja 2023 r.), organ udzielił odpowiedzi wnioskodawcy. W odniesieniu do punktu 1. wniosku wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w jednostce przepisami w sprawie uzyskania żądanych dokumentów, tj. projektu planu finansowego na 2022 r., planu finansowego na rok 2022 – ostatecznego, projektu planu finansowego na rok 2023, planu finansowego na rok 2023 wg stanu na 31.03.2023 r., planu finansowego Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej Funduszu Sprawiedliwości wg układu paragrafowego na 2022 r. oraz planu finansowego Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej Funduszu Sprawiedliwości wg układu paragrafowego na 2023 r., należy wpłacić na konto zakładu kwotę 14 zł, tj. 1 zł za każdą stronę. Organ wskazał na zarządzenie Dyrektora Zakładu Karnego w C. z dnia 12 lutego 2022 r. Nr 18/2020 w sprawie regulaminu organizacyjnego Zakładu Karnego w C..
W odniesieniu do punktu 2. wniosku organ wskazał, że informacja dotycząca sprawozdań finansowych za ubiegłe lata została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej organu. W zakresie punktów 3. i 4. organ poinformował wnioskodawcę, że obejmują one informację przetworzoną, w związku z czym organ wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Organ poinformował również, odnosząc się do punktu 5. wniosku, że zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 4 listopada 2022 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2022 r., poz. 2470) osobie pozbawionej wolności nie udostępnia się informacji przetwarzanych w Centralnej Bazie lub innym zbiorze danych prowadzonym w systemie teleinformatycznym, w zakresie odpowiadającym informacjom zawartym w aktach, uzasadniającym ograniczenie dostępu do tych akt. W odpowiedzi na punkt 6. wniosku organ udzielił wnioskodawcy stosownych informacji.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił Dyrektorowi Zakładu Karnego w C. bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z 5 kwietnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Orzekając, jak na wstępie, sąd I instancji wskazał, że udzielenie odpowiedzi skarżącemu przez organ w dniu 25 kwietnia 2023 r. było prawidłowe. W piśmie tym organ udostępnił skarżącemu informację publiczną objętą pkt 6. wniosku. Odnośnie do punktu 2. organ wskazał, że żądane informacje znajdują się w BIP, co było prawidłowym. Odnosząc się do sposobu załatwienia przez organ punktów 3. i 4. wniosku, sąd zauważył, że organ po uznaniu, że żądane w tym zakresie informacje są informacjami przetworzonymi, w terminie 14 dni wezwał skarżącego do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, czego skarżący nie uczynił. Organ 17 maja 2023 r. wydał w tym zakresie decyzję, odmawiając udostępnienia informacji publicznej objętej punktami 3. i 4. wniosku ze względu na brak wykazania szczególnego interesu publicznego.
Zatem w zakresie punktów 3. i 4. wniosku organ wydał decyzję, która nie może być kontrolowana przez sąd w tej sprawie, bowiem od decyzji przysługuje odwołanie. Organ wydał decyzję administracyjną w przewidzianych prawem terminach, wobec czego nie można uznać, że pozostaje on w bezczynności odnośnie do punktów 3. i 4. wniosku. Zdaniem tego sądu organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie pkt 5. wniosku, gdyż w 14-dniowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi, z której wynika, że odmawia udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, wskazując podstawę prawną i wyjaśniając zasadnicze motywy takiego działania (rozstrzygnięcia). Co prawda, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, to jednak – w ocenie sądu – pismo Dyrektora z 25 kwietnia 2023 r. dotyczące pkt.
- 5. wniosku należy uznać za "ułomną decyzję administracyjną", które to pojęcie następnie sąd wyjaśnił.
Zakresie pkt.
1. wniosku sąd wskazał, że organ w terminie 14 dni od złożenia wniosku powiadomił skarżącego o wysokości opłaty za udostępnienie informacji. Zdaniem sądu bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Ani z przedłożonych sądowi dokumentów, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, by organ w terminie 14 dni od dnia powiadomienia skarżącego o wysokości opłaty udostępnił skarżącemu żądaną w punkcie 1. wniosku informację lub by skarżący wycofał wniosek. Wobec powyższego organ pozostaje w tym zakresie w bezczynności. W tej sytuacji sąd I instancji, uznając, że organ dopuścił się w powyższym zakresie bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 1. wniosku skarżącego. W ocenie sądu bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd ten nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, jak też do wymierzenia organowi grzywny. Zaniechanie przez organ udostępnienia informacji publicznej w omawianej części nie było nacechowane złą wolą. Sąd nie dopatrzył się też konieczności zrekompensowania skarżącemu oczekiwania na żądaną w punkcie 1. wniosku informację publiczną. Sąd, mając na uwadze, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w pozostałym zakresie, jak też uznając za bezzasadne żądanie wymierzenia organowi grzywny i żądanie przyznania sumy pieniężnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w części, co do punktu III. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy, zaś pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w części ani w całości wraz z należnym podatkiem VAT
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi w zakresie pkt III dot. punktu żądania zasądzenia na rzecz skarżącego 1000 zł oraz grzywny w tożsamej kwocie 1000 zł.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest wadliwa. Formułowanie podstawy kasacyjnej w taki sposób, że jeden zarzut obejmuje niespójny zestaw przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć sąd I instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe - pogląd ten wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - np. w wyrokach z 26 stycznia 2021 r., III OSK 2765/21, 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10). Ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie doszło do wskazania w jaki sposób, tj. czy przez błąd wykładni, czy też przez błąd niewłaściwego zastosowania doszło do naruszenia poszczególnych przepisów oraz na czym błędy te polegały.
Wymóg precyzyjnego określenia sposobu naruszenia przepisu wynika zaś expressis verbis z przepisów art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wyraźne określenie rodzaju błędu, jego zobrazowanie na skonkretyzowanych działaniach sądu w danej sprawie jest warunkiem koniecznym skuteczności zarzutu. Nie doszło także do wskazania, iż ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem wykazania warunku skuteczności zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Już tylko z tych powodów zarzut jest niezasadny i wystarczający do oddalenia skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna dotknięta jest jednak szeregiem kolejnych wad, a ze względu na ich dość zasadniczy charakter nie sposób nie odnieść się do nich. Stąd też wskazać należy, iż w art. 1 p.p.s.a. brak jest dodatkowego podziału na paragrafy. Nie mogły zatem zostać naruszone § 1 i § 2 art. 1 p.p.s.a. jako przepisy nie istniejące.
Przedmiotem postępowania była kontrola bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Kompetencję orzeczniczą sądu administracyjnego w tego rodzaju skargach regulują przepisy art. 149 p.p.s.a. Nie mógł więc zostać naruszony przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., który odnosi się do kompetencji orzeczniczych sądu w sprawach, w których przedmiotem kontroli jest skarga na wydaną przez organ decyzję lub postanowienie.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice orzekania sądu administracyjnego w pierwszej instancji. Z treści zarzutu oraz uzasadnienia nie wynika w jakimkolwiek zakresie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.
W rozpoznawanej sprawie podjęcie próby doprecyzowania zarzutu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej zdane jest na niepowodzenie, gdyż uzasadnienie jest puste treściowo. Zawiera ono bowiem powtórzenie zarzutu bez uzupełnienia go o argumentację prawną.
Ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jest to przepis ogólny (blankietowy), co oznacza, że powołując się na zarzut naruszenia tej normy skarżący kasacyjnie zobowiązany był powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd
I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., ale następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakładających na Sąd pierwszej instancji obowiązek dokonania tego rodzaju ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2017 r. II FSK 110/15). Wymogom tym w skardze kasacyjnej nie sprostano. Brak zaś wskazania i wykazania tego rodzaju powiązań oznacza, że zarzut naruszenia przywołanego przepisu wynikowego, nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Z tych przyczyn zarzut należało uznać za nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. W kontekście niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny przypomina wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu o możliwości stosowania art. 250 § 2 p.p.s.a.