Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1086/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1951/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 2 czerwca 2017 r., nr DGM.WZP.3.430.16.2017.KR.3, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w postanowieniu nr DGM.WZP.3.430.16.2017.KR.3 z 2 czerwca 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 143 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 23 ust. 8 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2145, ze zm., dalej: u.o.m.), utrzymał w mocy postanowienie z 12 kwietnia 2017 r., znak DGM.III.53.114.2016.NZ.9, o zawieszeniu postępowania w sprawie z wniosku [...] sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "Morska Farma Wiatrowa [...] w wyłącznej strefie ekonomicznej Morza Bałtyckiego w rejonie [...] o łącznej mocy zainstalowanej 504 MW" i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Organ wskazał na treść art. 23 ust. 8 u.o.m., zgodnie z którym w przypadku nieprzyjęcia planu, o którym mowa w art. 37a u.o.m., gdy znajduje się on na etapie opracowywania, postępowanie o wydanie pozwolenia może zostać zawieszone do czasu przyjęcia planu. Przepis ten dotyczy planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. W myśl art. 37a ust. 1 u.o.m., minister właściwy do spraw gospodarki morskiej oraz minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrami właściwymi do spraw: środowiska, gospodarki wodnej, kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, rolnictwa, rybołówstwa, transportu, wewnętrznych oraz Ministrem Obrony Narodowej przyjmuje, w drodze rozporządzenia, plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, uwzględniając rozstrzygnięcia określone w ust. 2 oraz wydane ważne pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1 i uzgodnienie, o którym mowa w art. 27 ust. 1 u.o.m. Stosownie do art. 37a ust. 2 u.o.m. plany zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, rozstrzygają o:

1. 1) przeznaczeniu, w tym funkcjach podstawowych, obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej;
2. 2) zakazach lub ograniczeniach korzystania z obszarów, o których mowa w pkt. 1, z uwzględnieniem wymogów ochrony przyrody;
3. 3) rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego;
4. 4) kierunkach rozwoju transportu i infrastruktury technicznej;
5. 5) obszarach i warunkach: ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego, uprawiania rybołówstwa i akwakultury, pozyskiwania energii odnawialnej, poszukiwania, rozpoznawania złóż kopalin oraz wydobywania kopalin ze złóż.

W analizowanej sprawie Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni wraz z Dyrektorem Urzędu Morskiego w Słupsku oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w Szczecinie przystąpił do opracowywania projektu planu zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich. Fakt ten, zgodnie z art. 37e ust. 1 pkt 1 u.o.m., Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni, także w imieniu Dyrektora Urzędu Morskiego w Słupsku i Dyrektora Urzędu Morskiego w Szczecinie, ogłosił m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie urzędu.

W oparciu o powyższe 12 kwietnia 2017 r. organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ wskazał, że dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z 23 lipca 2014 r. ustanawiająca ramy planowania przestrzennego obszarów morskich (Dz. Urz. UE L 257 z 28.08.2014, str. 135; dalej: dyrektywa), która stanowi podstawę wprowadzenia do ustawy przepisów o planowaniu przestrzennym obszarów morskich, wyraźnie określa ramy czasowe opracowania planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich. Przepis rozdziału IV art. 15 ust. 3 stanowi, że należy je opracować jak najszybciej, a najpóźniej do dnia 31 marca 2021 r. Tym samym postanowienie o zawieszeniu postępowania, pomimo, iż nie zawiera wprost wskazanego okresu zawieszenia, nie ma charakteru bezterminowego.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z 2 czerwca 2017 r. Skarżąca wskazała, że art. 23 ust. 8 u.o.m. ani żaden inny przepis tejże ustawy nie przewiduje maksymalnego okresu, na jaki postępowanie może zostać zawieszone. Procedura opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich jest skomplikowana i długotrwała, jednakże przepisy nie ustanawiają maksymalnego okresu czasu, w jakim plan zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich powinien zostać przyjęty. Skomplikowany i długotrwały charakter tej procedury potwierdza już sama informacja Ministra, zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej 3 lutego 2017 r., zgodnie z którą przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich powinno nastąpić do 31 marca 2021 r. Dalej skarżąca wskazała, że przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z 23 lipca 2014 r. ustanawiającej ramy planowania przestrzennego obszarów morskich (Dz. Urz.

UE L 257 z 28.08.2014, str. 135; dalej: dyrektywa), na którą powołał się organ, jako akt prawa pochodnego Unii Europejskiej – nie zawiera konkretnych norm prawnych, a jedynie zobowiązuje do implementacji przez państwa członkowskie określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu wskazanego w dyrektywie, pożądanego stanu rzeczy. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków.

Skarżąca zwróciła uwagę na analogiczne rozwiązania w zakresie możliwości zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wprowadzone do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie przewidywała maksymalnego okresu, na jaki może zostać w pewnych sprawach zawieszone postępowanie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Doktryna i orzecznictwo negatywnie oceniały taką bezterminową możliwość zawieszenia postępowań administracyjnych.

Skarżąca wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04, który wprawdzie nie stwierdził niezgodności przepisu art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z art. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jednakże dostrzegł w uzasadnieniu tego wyroku nieprawidłowości związane z brakiem terminowego uchwalenia planów miejscowych przez gminy i konieczność zmiany tego stanu oraz możliwość odpowiedzialności organów władzy publicznej. Należy podkreślić, że w dacie wydania wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w 2005 r., nie była do przewidzenia praktyka wieloletniego nieuchwalania planów miejscowych przez gminy.

Podkreślono, że realizacja inwestycji, polegającej na budowie morskiej farmy wiatrowej jest procesem wieloetapowym, skomplikowanym, a także niezwykle kosztownym. Inwestor już na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia, musi wykonać szereg opracowań (m.in. środowiskowych), badań i analiz, a co za tym idzie – ponieść znaczące koszty z tym związane. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Minister postanowił o zawieszeniu postępowania wstępnie na okres ponad 4 lat, przy czym nie ma żadnej pewności, że okres zawieszenia nie będzie przedłużany. Nie kwestionując władztwa planistycznego organów sporządzających plany zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich należy jednak stwierdzić, że przepis art. 23 ust. 8 u.o.m. – nie wprowadzając ram czasowych zawieszenia postępowania, a więc właściwie bezterminowo i pozbawiając obywatela możliwości wznowienia postępowania – narusza konstytucyjne zasady praworządności, demokratycznego państwa prawa, a także sprawiedliwości społecznej, co jest nie do pogodzenia z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 23 ust. 8 u.o.m., przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. przepis nie przewiduje bezterminowego zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia, a w konsekwencji naruszenie art. 2 oraz 7 Konstytucji poprzez przyjęcie, że przepisy ustawy nie naruszają konstytucyjnych zasad praworządności, demokratycznego państwa prawa, a także sprawiedliwości społecznej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie organu nastąpiło na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a zarzut bezterminowego zawieszenia postępowania jest nieuzasadniony, ponieważ przepisy dyrektywy, ustalają maksymalny okres na uchwalenie planów zagospodarowania obszarów morskich. Sąd I instancji podkreślił, że nie można porównywać przesłanek zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie do spraw dotyczących wydawania decyzji o warunkach zabudowy ze względu na to, że plan zagospodarowania obszarów morskich jest planem specyficznym z uwagi na inną skalę i specyfikę problematyki, ponieważ jest opracowywany dla obszarów, które w całości stanowią własność Skarbu Państwa. W przepisach prawa polskiego brak jest norm prawnych wskazujących ramy czasowego zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia. Ze względu na brak charakteru normatywnego dyrektywy skarżący nie może się powołać na przepisy dyrektywy, wprowadzające ramy czasowe planowania przestrzennego obszarów morskich i wnioskować do organów właściwych o wznowienie postępowania po 31 marca 2021 r. Art. 23 ust. 8 u.o.m. (ani żaden przepis dyrektywy) nie przewiduje możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania po 31 marca 2021 r. ani wznowienia postępowania z urzędu, jeżeli do tego dnia plan zagospodarowania obszarów morskich nie zostanie uchwalony.

W sytuacji nieprzyjęcia planu do wskazanego powyżej terminu skarżący nie ma skutecznej możliwości wyegzekwowania kontynuowania postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, jakoby ramy czasowe zawieszenia postępowania na podstawie art. 23 ust. 8 u.o.m. były określone i po ich upływie skarżący mógł oczekiwać, że postępowanie zostanie wznowione, w szczególności w sytuacji gdy do tego dnia plan zagospodarowania obszarów morskich nie zostanie uchwalony (pomimo określenia w dyrektywie ram czasowych).

Ponadto skarżący nie ma skutecznej możliwości wpływania na kształt planu zagospodarowania obszarów morskich m.in. ze względu na fakt, iż przepisy nie przewidują możliwości zaskarżenia rozstrzygnięć w zakresie nieuwzględnienia uwag lub wniosków.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie brak tych przesłanek), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 23 ust. 8 u.o.m. przez jego wykładnię i przyjęcie, że ww. przepis nie przewiduje bezterminowego zawieszenia w sprawie o wydanie pozwolenia, a w konsekwencji naruszenie art. 2 oraz art. 7 Konstytucji.

Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia – za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Stosownie do postanowień art. 176 p.p.s.a. wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób.

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne. Związanie bowiem sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, iż nie może on zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Podnieść też trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. W ramach tego zarzutu jako podstawę prawną wskazano art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Tymczasem Sąd I instancji nie mógł naruszyć tych przepisów, ponieważ w ogóle ich nie stosuje. Przepis art. 174 p.p.s.a. określa podstawy kasacyjne i jest adresowany do wnoszącego skargę kasacyjną, więc co najwyżej wnosząca skargę kasacyjną Spółka może dopuścić się naruszenia tego przepisu.

Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13, LEX nr 1501745). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, LEX nr 1487732).

Z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie w sprawie miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach sprawy zaskarżone do WSA w Warszawie orzeczenie utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania narusza prawo, czy też jest zgodne z prawem.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 23 ust. 8 u.o.m. polegające na jego błędnej wykładni zgodnie z którą przepis ten nie przewiduje bezterminowego zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia, mimo że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że przepis ten pozwala na bezterminowe zawieszenie postępowania. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku nieprzyjęcia planu, o którym mowa w art. 37a u.o.m., gdy znajduje się on na etapie opracowywania, postępowanie o wydanie pozwolenia może zostać zawieszone do czasu przyjęcia planu.

Jak wynika z akt sprawy, na datę wydania zaskarżonego postanowienia zostało wszczęte postępowanie planistyczne zmierzające do przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. Nie budzi wątpliwości, że prawidłowo wydane postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 23 ust. 8 u.o.m. powinno w szczególności zawierać uzasadnienie wskazujące na zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego rozumianego jako zależność między treścią planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznej strefy ekonomicznej (w której planowany jest przez stronę skarżącą kasacyjnie zespół morskich ferm wiatrowych) a przedmiotem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na realizację takiego zespołu elektrowni morskich.

Ponadto postanowienie to powinno określać termin zawieszenia postępowania, do którego nawiązuje art. 23 ust. 8 u.o.m., tj. do chwili przyjęcia tego planu. Z akt sprawy wynika, że na datę wydania zaskarżonego postanowienia zostało wszczęte postępowanie planistyczne zmierzające do przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej. Nie budzi wątpliwości, że prawidłowo wydane postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania na podstawie art. 23 ust. 8 u.o.m., powinno w szczególności zawierać uzasadnienie wskazujące na zasadność zawieszenia postępowania administracyjnego rozumianego jako zależność między treścią planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznej strefy ekonomicznej (w której planowany jest przez stronę skarżącą kasacyjnie zespół morskich ferm wiatrowych) a przedmiotem postępowania w sprawie wydania pozwolenia na realizację takiego zespołu elektrowni morskich. Ponadto postanowienie to powinno określać termin zawieszenia postępowania, do którego nawiązuje art. 23 ust. 8 u.o.m., tj. do czasu przyjęcia tego planu.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca brak wskazania terminu zawieszenia postępowania. Tak sformułowany zarzut nie jest zasadny, ponieważ zaskarżone postanowienie zawiera, aczkolwiek w swoim uzasadnieniu, wyraźne wskazanie, że okres zawieszenia obejmuje czas do przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru morza obejmującego wyłączną strefę ekonomiczną Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to więc przedział czasowy ograniczony przyjęciem przez właściwego ministra ww. planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia językowa przepisu art. 23 ust. 8 u.o.m. pozwala stwierdzić, że terminem granicznym zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich jest data przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich.

Zatem przywołany przepis w sposób jednoznaczny, konkretny oraz niebudzący wątpliwości interpretacyjnych, określa maksymalny termin zawieszenia postępowania. Termin ten, chociaż nie jest wyrażony wprost w formie daty dziennej, faktycznie jest terminem dookreślonym. Dyrektywa, która stanowi podstawę wprowadzenia do ustawy przepisów o planowaniu przestrzennym obszarów morskich, wyraźnie określa ramy czasowe opracowania planów zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich.

Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Rola, charakter i moc wiążąca dyrektyw jest przedmiotem licznych orzeczeń sądów europejskich i krajowych oraz poglądów przedstawicieli doktryny. Jak wynika z niebudzącej wątpliwości treści art. 15 ust. 3 dyrektywy plany zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich, o których mowa w art. 4 tej dyrektywy (tzn. dotyczących m.in. morskiego obszaru wyłącznej strefy ekonomicznej), należy opracować jak najszybciej, najpóźniej do dnia 31 marca 2021 r. Powołany przepis zawiera określony termin uchwalenia przez każde Państwo Członkowskie UE planów zagospodarowania obszarów morskich. Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby żadna dyrektywa nie obowiązywała bezpośrednio w krajowym porządku prawnym, a tym samym jej treść nie mogła być wprost stosowana przez organy krajowe, nie jest zasadne.

Nie budzi wątpliwości, że dyrektywa, tak jak i rozporządzenie, jest w rozumieniu art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej aktem obowiązującym i wiążącym. To, czy dana dyrektywa obowiązuje bezpośrednio zależy przede wszystkim od tego, co rozumie się przez pojęcie "bezpośrednie obowiązywanie". W doktrynie przyjęto, że skutek dyrektywy w postaci bezpośredniego stosowania zależy przede wszystkich do charakteru regulacji zawartej w samej dyrektywie. Jeżeli nie ma potrzeby osobnej inkorporacji dyrektywy (lub jakieś normy prawnej zawartej w dyrektywie) do krajowego porządku prawnego, to wtedy należy uznać taką dyrektywę lub zawartą w tej dyrektywie normę prawną za bezpośrednio obowiązującą (por. A. Wróbel, [w:] A. Wróbel (red.), Wprowadzenie do prawa Wspólnot Europejskich (Unii Europejskiej), Kraków 2002, s. 123). Dyrektywy od ich wejścia w życie stają się częścią porządków prawnych obowiązujących w państwach członkowskich i wywołują, zgodnie z zamierzeniem instytucji je stanowiących, różnego rodzaju skutki.

Normy dyrektywy, tak jak inne normy unijnego prawa pierwotnego i wtórnego, obowiązują od momentu ich wejścia w życie. Także Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał, że dyrektywa ma bezpośredni skutek, jeśli jej przepisy są bezwarunkowe oraz wystarczająco jasne i precyzyjne oraz w momencie, gdy kraj Unii Europejskiej nie transponował dyrektywy w wyznaczonym terminie (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 4 grudnia 1974 r., Yvonne van Duyn przeciwko Home Office, sprawa 41/74; wyrok ETS z 19 stycznia 1982 r. w sprawie Ursuli Becker przeciwko Finanzamt Münster-Innenstadt, sprawa OTS 8/81; wyrok ETS z 15 maja 1986 r. w sprawie Marguerite Johnston przeciwko Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, spraw 222/84). Także NSA w wyroku z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 705/05, opubl. w LEX nr 250409 stwierdził, że – powołując się na ww. wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej) – orzecznictwo ETS nie dopuszcza bezpośredniego stosowania dyrektyw bezwarunkowo, ale uzależnia zastosowanie norm dyrektywy od spełnienia co najmniej dwóch przesłanek: po pierwsze dyrektywa, której normy mają być stosowane bezpośrednio, nie została - mimo upływu terminu do implementacji - przetworzona do prawa krajowego; po drugie normy dyrektywy muszą być na tyle precyzyjne i bezwarunkowe, że nadają się do zastosowania w konkretnym przypadku.

Art. 15 ust. 1 dyrektywy wyraźnie stanowi, że państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 18 września 2016 r. i niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję Europejską. Tym samym powoływanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia na datę 31 marca 2021 r. jako maksymalną datę przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich znajduje uzasadnienie w art. 15 ust. 3 ww. dyrektywy.

W związku z tym należy uznać, że prawidłowa wykładnia art. 23 ust. 8 u.o.m. co do terminu zawieszenia postępowania powinna uwzględniać także treść art. 15 ust. 3 dyrektywy i dopiero oba te przepisy wyznaczają maksymalny termin zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich do chwili przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli znajduje się on na etapie opracowywania. Takie stanowisko zajął w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny i jest ono prawidłowe.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP przez przyjęcie, że art. 23 ust. 8 u.o.m. nie narusza konstytucyjnych zasad praworządności, demokratycznego państwa prawa, a także sprawiedliwości społecznej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 Konstytucji RP błędnie upatruje strona skarżąca kasacyjnie w tym, że art. 23 ust. 8 u.o.m. nie zawiera maksymalnego okresu zawieszenia postępowania. Skoro powołany przepis u.o.m. powinien być interpretowany łącznie z art. 15 ust. 3 dyrektywy i dopiero taka interpretacja wskazuje na maksymalny termin zawieszenia, to zarzut naruszenia powołanych przepisów konstytucyjnych nie jest uzasadniony. Określenie maksymalnego terminu na dzień 31 marca 2021 r. ani nie narusza konstytucyjnej zasady praworządności, ani też konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego oraz sprawiedliwości społecznej i nie narusza zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W tej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną została wniesiona przez stronę nie reprezentowaną przez adwokata lub radcę prawnego. Zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W tej sprawie żadnych ww. kosztów strona przeciwna do strony skarżącej kasacyjnie nie poniosła.