Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1090/22

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania K.C. od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na nieruchomości położonej w miejscowości D., dz. nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina D." – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej w skrócie "Spółka") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na nieruchomości położonej w miejscowości D., dz. nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina D. – Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] września 2021 r. umorzył postępowanie w całości na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że w toku postępowania wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] – z prośbą o wydanie opinii, czy dla planowanego przedsięwzięcia istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] PGW Wody Polskie w piśmie z dnia 18 marca 2020 r. (podtrzymanym w piśmie z dnia 9 lipca 2021 r. i z dnia 5 sierpnia 2021 r.) oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] w piśmie z dnia 19 marca 2020 r. (podtrzymanym w piśmie z dnia 2 lipca 2021 r.) stwierdzili, iż planowane przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w piśmie z 18 marca 2020 r. (podtrzymanym przy piśmie z dnia 13 lipca 2021 r.) wskazał, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są zobowiązane do wydania opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tj. zakwalifikowanych do § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej w skrócie "rozporządzenie").

Wyjaśniono, że przesłany przez organ wniosek nie zawiera informacji, czy planowana inwestycja została zakwalifikowana przez Wójta jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaś z załączonej do wniosku dokumentacji inwestora wynika, że zamierzone przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w § 2 i 3 w/w rozporządzenia. W przypadku braku kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma podstaw do zajęcia przez organy inspekcji sanitarnej stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ pierwszej instancji, powołując się na opinię biegłego z dziedziny radiokomunikacji i teletransmisji, uznał, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K.C., zarzucając, iż organ przyjął minimalne moce wskazane przez biegłego, pomijając moc maksymalną. W ocenie strony planowane przedsięwzięcie wymaga obligatoryjnego sporządzenia raportu, ponieważ maksymalna moc EIRP wynosi 25111 W. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji z dnia [...] listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], powołując się na treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej w skrócie "u.i.o.ś."), wskazało, że stacja bazowa składać się będzie z systemów antenowych zainstalowanych na wieży telekomunikacyjnej oraz urządzeń zasilająco-sterujących i nadawczo-odbiorczych znajdujących się w szafach u podstawy wieży.

W skład systemu antenowego wchodzić będą trzy anteny sektorowe typu A704517R0, zawieszone na wysokości 59,5 m n.p.t., w tym jedna antena ukierunkowana na azymut 345°, druga ukierunkowana na azymut 105° i trzecia ukierunkowana na azymut 220°. Maksymalna równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) każdej z anten według wnioskodawcy wynosi 1982 W. W skład instalacji wchodzić będą także dwie anteny radioliniowe xRLl azymut 123° i 282° zamontowane na wysokości 57,50 m (n.p.t.). Inwestor przewiduje możliwość pochylenia wiązek promieniowania anten w zakresie od 0° do 6°. Według wnioskodawcy, inwestycja o wskazanych powyżej parametrach nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem po uwzględnieniu minimalnego i maksymalnego pochylenia głównej wiązki promieniowania, a także sposobu wykorzystania najbliższego terenu i jego zabudowy, w odległości 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W ocenie organu odwoławczego, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż organ pierwszej instancji nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności sprawy pozwalających na ocenę, czy planowane przez Spółkę przedsięwzięcie stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z uzupełnienia opinii biegłego dnia 25 czerwca 2021 r. wynika bowiem, że wskazane do zastosowania anteny mogą mieć maksymalną moc wyjściową 25111 W. Maksymalne pochylenie anteny wynosi 18°, co powodowałoby inwestycję niemożliwą (biegły nie podał z jakiego powodu). Biegły w sposób jasny i zrozumiały wyjaśnił, z jakiego powodu w rozpatrywanym przypadku nie dojdzie do kumulacji mocy anten komórkowych. W swoich obliczeniach biegły przyjął parametry deklarowane we wniosku przez inwestora.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien dokonać oceny planowanego zamierzenia z uwzględnieniem maksymalnego możliwego emitowania pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Oceny takiej w niniejszej sprawie nie dokonał. Materiały sprawy, w tym sporządzona w toku postępowania opinia biegłego, nie dają podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, a wręcz sugerują, że w sprawie winna być przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji nie zebrał materiału dowodowego w całości i nie przeanalizował go prawidłowo;
2. 2) art. 62a w zw. z art. 63 i art. 59 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne uznanie przez Kolegium, że informacje zawarte we wniosku skarżącej były niewystarczające do prawidłowej oceny przedsięwzięcia, a ponadto bezpodstawne nałożenie obowiązku badania charakterystyki przedsięwzięcia, w zakresie, w jakim skarżąca nie zamierza wykorzystywać;
3. 3) art. 71 i art. 72 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżącą obowiązuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a na terenie działki nie znajduje się inwestycja taka jak inwestycja skarżącej.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że planowane przez nią zamierzenie nie jest przedsięwzięciem zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, a zatem nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jej zdaniem, po złożeniu wniosku o wydanie takiej decyzji, Wójt Gminy D. prawidłowo wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nakazał rozpoznać sprawę bez odniesienia się do charakterystyki przedsięwzięcia określonego we wniosku. Spółka za niezgodne ze stanem prawnym i faktycznym uznała nałożenie przez Kolegium obowiązku sumowania mocy anten. Podniosła, że do wniosku dołączono "Analizę środowiskową", w której wprost wskazano sumaryczny zakres oddziaływania przedsięwzięcia, pokazując sumaryczne oddziaływanie wszystkich anten. Spółka wyjaśniła również, że planowane przedsięwzięcie polega na instalacji po jednej antenie w sektorze, zatem nie ma obowiązku kumulowania mocy instalowanych anten.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 1049/21 oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Norma ta wymaga, aby organ odwoławczy wykazał, że w sprawie nie poczyniono wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną. W pozostałych przypadkach art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nakazuje wydanie decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy, albo jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy lub uchylenia i umorzenia postępowania w pierwszej instancji.

Przy czym podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium jako przyczynę uchylenia decyzji wskazało niezbadanie przez organ pierwszej instancji, czy planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, że nadal nie ocenił on planowanego zamierzenia z uwzględnieniem maksymalnego możliwego emitowania pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Materiały sprawy, w tym opinia biegłego, nie dawały podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji uznało, że decyzja Wójta Gminy D. została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co stanowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, zakres stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uprawniały organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania została wydana przez organ pierwszej instancji przedwcześnie, bez dokonania pełnej oceny charakteru planowanej inwestycji w kontekście parametrów technicznych i użytkowych urządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że katalog przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko został zawarty w w/w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

1. a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
2. b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
3. c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
4. d) 20 000 W
5. - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

W świetle § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

1. a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
2. b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
3. c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
4. d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
5. e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
6. f) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
7. g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
8. - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

W § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia określono, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.i.o.ś., lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a u.i.o.ś.

Z powyższych przepisów wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;

1. 2) liczba anten;
2. 3) moc promieniowania poszczególnych anten;
3. 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny;
4. 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA z dnia: 12 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 104/13; 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2706/13; 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, publ. CBOSA). Zatem dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z dnia: 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2706/13; 29 września 2015 r., sygn. II OSK 139/14, publ. CBOSA). Na organach administracji publicznej spoczywa także obowiązek ustalenia, czy wokół planowanego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości i kierunki zależne od wielkości zweryfikowanych parametrów, znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przy ocenie charakteru przedsięwzięcia konieczne jest uwzględnienie maksymalnego możliwego emitowania pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Dopiero posiadanie tych wszystkich informacji umożliwi organowi na jednoznaczną ocenę w przedmiocie zakwalifikowania zamierzenia do odpowiedniej kategorii w zakresie oddziaływania na środowisko. Przy czym Sąd na tym etapie postępowania nie podzielił (jako przedwczesnego) poglądu Kolegium co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Aby móc to jednoznacznie przesądzić, organ pierwszej instancji zobowiązany jest uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym przez Kolegium kierunku i dopiero wówczas podjąć stosowne rozstrzygnięcie.

Sam organ odwoławczy wskazuje na niedokładności w opinii biegłego w postaci braku wyjaśnienia, dlaczego maksymalne pochylenie anteny czyniłoby inwestycję niemożliwą. Uzupełnienie opinii w tym zakresie jest jak najbardziej wskazane. To oraz dane dotyczące maksymalnego możliwego emitowania pola, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania terenu w odniesieniu do tej konkretnej inwestycji umożliwią dokonanie właściwej kwalifikacji przedsięwzięcia i wydanie decyzji.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że Kolegium prawidłowo zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W konsekwencji, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1. I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Wójt Gminy D. nie zebrał materiału dowodowego w całości i nie przeanalizował go prawidłowo;
3. 2) art. 62a w zw. z art. 63 i art. 59 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że informacje zawarte we wniosku skarżącej były niewystarczające do prawidłowej oceny przedsięwzięcia, a ponadto uznanie bezpodstawnie nałożonego przez Kolegium obowiązku badania charakterystyki przedsięwzięcia, w zakresie w jakim skarżąca nie zamierza wykorzystywać;
4. 3) art. 71 i art. 72 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne uznanie, że Skarżącą obowiązuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a na terenie tej działki nie znajduje się inwestycja taka jak inwestycja skarżącej;
5. II. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z w/w przepisami prawa materialnego, poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2021 r. nr SKO.60.75.2021. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, powielając stanowisko przedstawione w sprzeciwie do Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienie wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który podzielił stanowisko Kolegium o konieczności zastosowania w okolicznościach tej sprawy art. 138 § 2 k.p.a., bowiem przesłanki z tego przepisu zaistniały w oparciu o określone przepisy prawa materialnego (u.i.o.ś. i rozporządzenia).

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie w/w przesłanek następuje w oparciu o określoną podstawę materialnoprawną.

Ponadto podstawę do ustalenia, że spełniona została przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, daje tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., a więc przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie w sposób dostateczny wykazało konieczność wyjaśnienia przez Wójta Gminy D. zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak już podano, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.

Z uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2021 r. – wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki – wynikają uwarunkowania prawne i faktyczne determinujące uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, celem wyjaśnienia, czy planowana inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, ma charakter przedsięwzięcia mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd pierwszej instancji, oceniając prawidłowość rozstrzygnięcia kasatoryjnego organu odwoławczego, wskazał na mające zastosowanie w sprawie przepisy § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Trafnie uznał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek zbadania przez organ w niniejszej sprawie poszczególnych parametrów technicznych przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, decydujących o jej wpływie na środowisko, obejmuje: 1) rodzaj anteny – instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne;

1. 2) liczbę anten;
2. 3) moc promieniowania poszczególnych anten;
3. 4) emisję pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny;
4. 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero zatem określenie w/w parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności dotyczących jej lokalizacji, zwłaszcza względem miejsc dostępnych dla ludzi, pozwoli na dokonanie właściwej kwalifikacji planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej. Dodatkowo Sąd słusznie stwierdził, że dla oceny oddziaływania danego obiektu na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Podkreślić należy, iż prawidłowe ustalenie wpływu na środowisko danej stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uprzedniego zbadania, czy ewentualne nakładanie się, bądź nachodzenie wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny nie spowoduje, że moc promieniowania przekroczy warunki dopuszczalne (por. np. wyroki NSA z dnia: 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13; 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13; 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 139/14; 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 243/18; 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/18 oraz 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2263/20).

Przy czym Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie przesądził wcale, że skarżącą Spółkę obowiązuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podzielił jedynie stanowisko Kolegium, zgodnie z którym decyzja organu pierwszej instancji została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, przy jednoczesnym braku możliwości skorzystania przez organ odwoławczy z art. 136 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy D. nie wynika, aby dokonał on samodzielnej weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ może wprawdzie oprzeć się na złożonej przez inwestora dokumentacji, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia czy powoływanej przez Spółkę "Analizie środowiskowej", ale pod warunkiem jej rzetelnej weryfikacji. Podkreślenia wymaga bowiem, że w sprawach dotyczących lokalizacji i realizacji inwestycji budowlanych właściwe organy muszą tak prowadzić postępowanie administracyjne, aby zapewniona była ochrona interesów prawnych wszystkich stron, a nie tylko inwestora.

W rozpoznawanej sprawie ani organ odwoławczy, ani też Sąd pierwszej instancji, nie związały Wójta Gminy D. wskazaniami w zakresie postępowania dowodowego. Istotne jest jednak, aby postępowanie to zostało przeprowadzone zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z przedstawionych powodów w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne było podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie przepisów prawa materialnego nie podlegały szerszej ocenie z uwagi na zakres rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 151a § 3 p.p.s.a.), przyjmuje się, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy kwestionowanej decyzji.

W orzecznictwie i piśmiennictwie konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasatoryjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego, szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyroki NSA z dnia: 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/18; 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18; 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2226/18; 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

Reasumując, wskazać należy, że skoro organ pierwszej instancji nie dokonał właściwego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło mu prawidłowe zastosowanie stosownych przepisów prawa materialnego i w konsekwencji jednoznaczną ocenę w przedmiocie zakwalifikowania zamierzenia do odpowiedniej kategorii w zakresie oddziaływania na środowisko, to Kolegium zasadnie zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., wskazując na obowiązek uzupełnienia przez Wójta Gminy D. materiału dowodowego we wskazanym zakresie, którego nie mogło uzupełnić w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, szczegółowo wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpatrzeniu sprawy.

Zaskarżony wyrok jest zatem prawidłowy, bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał sprzeciw Spółki za nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.