Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2018 r. II SAB/Wa 468/18, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie wniosku z [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące okoliczności sprawy.
Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Ministra Spraw Zagranicznych o udostępnienie imion i nazwisk autorów ekspertyz (opinii) dotyczących wyboru Przewodniczącego Rady Europejskiej. Chodzi o ekspertyzy, o których Minister Spraw Zagranicznych powiedział w programie: http://www.tvn24.pI/wideo/magazyny/doszlo-do-falszerstwa-mamyekspertyzy,1608965.hrml?playlist_id=12696. Nadto zażądano informacji o liczbie ww. ekspertyz, przekazanych Ministerstwu lub Ministrowi, informacji o tym, w jakiej dacie ww. ekspertyzy zostały przekazane do Ministerstwa (Ministra) oraz w jakiej formie zostały one przekazane.
W skardze do Sądu I instancji wnioskodawca powołał się na naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, art. 10 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji, polegające na udzieleniu wymijającej odpowiedzi, nie odnoszącej się do wniosku. Nadto zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.o.d.o.) poprzez niezrealizowanie wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2017 r. w wyniku udzielenia odpowiedzi nie odnoszącej się do przedmiotu złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej, czyli poprzez pozorne zrealizowanie wniosku Stowarzyszenia.
Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie Ministra Spraw Zagranicznych do załatwienia wniosku z [...] kwietnia 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Skarżące Stowarzyszenie zaznaczyło, że wcześniej, tj. [...] marca 2017 r. również skierowało do MSZ wniosek o udzielenie informacji publicznej, który następnie stał się przedmiotem orzeczenia tutejszego Sądu w sprawie II SAB/Wa 223/17. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy tylko i wyłącznie wniosku z [...] kwietnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. Uznał, że postępowanie w sprawie II SAB/Wa 223/17 jest w toku, w dniu 29 maja 2018 r. Sąd zmienił swój wyrok w drodze samokontroli i oddalił skargę Stowarzyszenia. Gdyby jednak Sąd w sprawie niniejszej nie podzielił stanowiska o zawisłości sprawy, organ wniósł o oddalenie skargi, gdyż żądane ekspertyzy nie mają charakteru informacji publicznej. Nadto nie można mówić o bezczynności organu w sytuacji, w której poinformował on Stowarzyszenie, że same ekspertyzy nie mają waloru informacji publicznej, tak samo jak ich liczba, autorstwo, data i forma.
Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 grudnia 2018 r. II SAB/Wa 468/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak jest tożsamości sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy skarga na bezczynność organu dotyczy innego wniosku, niż będący przedmiotem kontroli w sprawie II SAB 223/17. Nadto wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2017 r. dotyczył większej ilości informacji, niż objęte wnioskiem z [...] marca 2017 r. Nie można więc mówić o tożsamości wniosków Stowarzyszenia. Skoro zatem brak było podstaw do odrzucenia, skargę w sprawie niniejszej należało rozpoznać merytorycznie.
W sprawie o sygnaturze II SAB/Wa 223/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając w trybie autokontroli (art. 179a p.p.s.a.), wyrokiem z 29 maja 2018 r. uchylił wyrok wydany 17 października 2017 r. i oddalił skargę Stowarzyszenia na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2017 r. Za zasadny WSA w Warszawie uznał zarzut niedopuszczalności zobowiązania Ministra do udostępnienia informacji, której w istocie organ ten nie posiada. Sąd powołał się na ugruntowane poglądy orzecznictwa, że udostępnienie informacji publicznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie, jest w jej posiadaniu.
Sąd przypomniał, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego na okoliczność czy adresat posiada żądaną informację, czy twierdzenie o jej nieposiadaniu jest zgodne z prawdą. Jeżeli bowiem podmiot, do którego się zwrócono stwierdza, że nie posiada danej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania udostępnienia danych publicznych. Z tego względu skarga na bezczynność w tej materii w sprawie II SAB 223/17, jako nieuzasadniona, została oddalona.
Analizując zatem obie sprawy, tj. sprawę o sygn. II SAB 223/17, jak i sprawę niniejszą, Sąd I instancji podkreślił, że Minister Spraw Zagranicznych konsekwentnie podnosi, że żądanej informacji (dotyczącej ekspertyz) nie posiada. Zgodnie ze znajdującym się w aktach administracyjnych wydrukiem wniosku Stowarzyszenia z [...] kwietnia 2017 r. oraz odpowiedzią na niego, udzieloną [...] kwietnia 2017 r., organ napisał: "projekty dwóch ekspertyz zostały - po wyborze przewodniczącego Rady Europejskiej - przedstawione ministrowi W. W. jako osobie fizycznej w formie pisemnej i następnie zwrócone ich autorom."
Pomijając zatem kwestię (prywatnego lub publicznego) charakteru ww. ekspertyz, najistotniejsza jest informacja, że organ nimi nie dysponuje, bo zwrócił je ich autorom po wykorzystaniu. Ta właśnie sytuacja nie pozwala na zobowiązanie organu przez Sąd do udostępnienia ekspertyz, których Minister nie posiada.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2018 r. II SAB/Wa 468/18, wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:
- I. prawa materialnego:
- 1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że informacja o tożsamości autorów ekspertyz, o liczbie ekspertyz oraz o sposobie ich otrzymania przez organ nie stanowi informacji publicznej;
- 2. art. 4 ust. 3 u.d.i.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego niezastosowaniu, pomimo, że brak jest podstaw do przyjęcia, że organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej;
- II. przepisów postępowania:
- 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nierozpoznanie istoty sprawy polegające na nierozpoznaniu skargi w zakresie dotyczącym tożsamości autorów ekspertyz oraz okoliczności ich otrzymania przez organ;
- 2. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez uznanie, że organ nie popadł w bezczynność, pomimo że nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji w ustawowym terminie.
Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie co do jej charakteru oraz nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącego, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Zażądało też przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący domagał się udostępnienia informacji dotyczących trzech aspektów dotyczących ekspertyz - tożsamości autorów, liczby ekspertyz oraz okoliczności ich przekazania. Sąd I instancji nie odniósł się do tych kwestii, lecz poprzestał na stwierdzeniu, że organ nie posiada samych ekspertyz. Nie wyjaśnił przy tym w żaden sposób, jak rzekome niedysponowanie ekspertyzami przekłada się na niemożność udzielenia odpowiedzi na pytania postawione przez skarżącego we wniosku. Nie wyjaśnił też, w jaki sposób z zacytowanej przezeń odpowiedzi organu na wniosek miałoby wynikać, że organ twierdzi, że nie posiada informacji publicznej, o udostępnienie której zwrócił się skarżący.
Z tych przyczyn należy uznać, że organ nie udostępnił wnioskowanej informacji, chociaż ją posiadał, zaś WSA w Warszawie niewłaściwie ocenił jego postępowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Zagranicznych wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Jeżeli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Oceniając zatem zarzuty powołane w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Odczytywać należy to w ten sposób, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami sprawy (w tym przedmiotem zaskarżenia). "W sprawach dotyczących bezczynności organów zakres sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza skarga.
Sąd I instancji nie ma możliwości modyfikowania żądania strony, natomiast ma wypowiedzieć się co do przedstawionych przez stronę okoliczności faktycznych i prawnych i w tym kontekście ustalić czy doszło do bezczynności" (zob. wyrok NSA z 14.01.2020 r. II GSK 1080/19, LEX nr 2774803).
W niniejszej sprawie przedmiotem żądania wnioskodawcy były informacje o imionach i nazwiskach autorów ekspertyz (o których była mowa w określonym programie telewizyjnym) oraz ich liczbie, przekazanych Ministerstwu Spraw Zagranicznych lub Ministrowi, w jakiej dacie ekspertyzy zostały przekazane oraz w jakiej formie. Tymczasem Sąd I instancji w konkluzji swoich rozważań stwierdził, że "najistotniejsza jest informacja, że organ nimi [ekspertyzami] nie dysponuje, bo zwrócił je ich autorom po wykorzystaniu. Ta właśnie sytuacja nie pozwala na zobowiązanie organu przez Sąd do udostępnienia ekspertyz, których Minister nie posiada" (str. 4 uzasadnienia).
Sąd I instancji nie odniósł się więc do określonego w skardze przedmiotu bezczynności, lecz ocenił, że brak po stronie organu dokumentów w postaci ekspertyz, nie pozwala na uwzględnienie skargi, wyjaśniając wcześniej, że udostępnienie samych ekspertyz było przedmiotem osobnego żądania, objętego sprawą o sygn. II SAB/Wa 223/17. Z przywołanej przez Sąd I instancji odpowiedzi organu z [...] kwietnia 2017 r. nie wynika też, że organ nie dysponuje danymi, o jakich mowa we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. Z odpowiedzi tej wynika tylko, że były to dwie ekspertyzy, miały formę pisemną i były dokumentami prywatnymi, które zostały zwrócone autorom. Nie wynika z niej, w jakiej dacie ekspertyzy zostały przekazane Ministerstwu oraz kto był ich autorem. Nie wynika także, że tymi ostatnimi danymi Ministerstwo nie dysponuje.
Sąd I instancji nie rozpoznał zatem istoty sprawy, bo nie odniósł się ściśle do przedmiotu skargi na bezczynność, a w konsekwencji nie mógł prawidłowo ocenić, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej i czy organ pozostaje bezczynny wobec żądania zawartego we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. "Rozstrzygając "w granicach danej sprawy" sąd ocenia jedynie tę sprawę, w której wniesiono skargę (...) Ocena ta musi jednak dotyczyć tej, i tylko tej, sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji [tu bezczynności] w pełnym zakresie" (zob. wyrok NSA z 26.05.2021 r., II OSK 2494/18, LEX nr 3192567).
Usprawiedliwiony w konsekwencji jest też zarzut odnoszący się do poprawności sporządzenia uzasadnienia przez Sąd I instancji. "Jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu. Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku" (zob. wyrok NSA z 24.02.2022 r. I GSK 2294/18, LEX nr 3322343). Jeśli Sąd I instancji nie odniósł się do istoty sprawy, w wyniku czego nie jest możliwa kontrola instancyjna, co do poprawności oceny, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej i czy organ pozostaje bezczynny wobec żądania, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. musi zostać uznany za usprawiedliwiony.
Niezbędne było zatem uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zanim bowiem o istotnych dla sprawy okolicznościach (wskazanych wyżej) nie rozstrzygnie Sąd I instancji, ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłaby co najmniej przedwczesna.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.