Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 marca 2019 r.,
II SA/Bk 805/18 oddalił skargę A.K. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku z 19 października 2018 r., nr WT.2240.7.2018 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskany dom.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
A.K. - [...] Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "skarżący"), zatrudniony w Komendzie Miejskiej PSP w [...], wnioskiem złożonym [...] lipca 2018 r. wystąpił do przełożonego o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu położonego w [...], gmina [...]. Do wniosku dołączył wstępny projekt ugody sądowej do sprawy [...] (o dział spadku po T.K.), z której wynikało, że otrzyma zabudowaną nieruchomość w [...] ze spłatą [...] tysięcy złotych na rzecz brata A.K.
Komendant Miejski PSP w Białymstoku (dalej: "KMP PSP" lub "organ pierwszej instancji") decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej. W podstawie prawnej decyzji powołał się na przepisy art. 74, 80 ust. 1 i 81 pkt 2 oraz 83 ust. 5 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1204, dalej: "ustawa o PSP"), a w uzasadnieniu decyzji wskazał, że skarżący nie spełnia przesłanki do uzyskania pomocy finansowej, albowiem ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu art. 81 pkt 2 ustawy o PSP.
Skarżący od [...] grudnia 1989 r. jest współwłaścicielem nieruchomości w [...], zabudowanej domem, w którym z rodziną zamieszkuje, władając całym budynkiem jako jego posiadacz samoistny. Od kilku lat rokrocznie otrzymuje równoważnik pieniężny za remont domu w [...], co świadczy o władaniu budynkiem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że pojęcie posiadania należy rozumieć cywilistycznie, tak jak stanowi art. 336 k.c. Zajmowany dom metrażowo zaspokaja potrzeby rodziny skarżącego. Dodał, że skarżący otrzymaną pomoc nie przeznaczyłby na uzyskanie domu, ale na spłatę zobowiązań wobec brata wynikających z ugody w sprawie o dział spadku po ojcu. Organ nawiązując do linii orzecznictwa prezentowanej przez sądy administracyjne podał, że funkcjonariusz straży pożarnej nie może przeznaczać pomocy finansowej na uzyskanie domu, na inne cele.
Podlaski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Białymstoku (dalej: "KWP PSP" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 19 października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W warstwie materialnoprawnej, organ odwoławczy doprecyzował podstawę prawną decyzji wskazując na art. 11 a ust. 2 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 1 i 81 pkt 2 ustawy o PSP. Jednocześnie podtrzymał ustalenia i ocenę organu pierwszej instancji, że skarżący na dzień złożenia wniosku miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, wobec czego nie przysługuje mu prawo do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie domu. W trakcie służby skarżący stał się współwłaścicielem domu o powierzchni mieszkalnej [...] m2, odpowiadającej normom zaludnienia przysługującym strażakom i położonego w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę.
W odpowiedzi na skargę KWP PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, zwrócił uwagę na powiązanie uprawnień do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego z prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Prawo strażaka do otrzymania lokalu mieszkalnego jest zaś wyłączone w sytuacji posiadania przez niego lub jego małżonka w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego. W konsekwencji, fakt zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych strażaka, sprzeciwia się również przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Sąd pierwszej instancji wskazał na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że pojęcie "posiadania" zawarte w art. 81 pkt 2 ustawy o PSP należy rozumieć cywilistycznie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezspornym jest, że skarżący od wielu lat jest posiadaczem domu jednorodzinnego położonego w [...], gmina [...], będącej miejscowością pobliską dla miejsca pełnienia służby, o powierzchni mieszkalnej pokoi [...] m2, co odpowiada normom zaludnienia przysługującym skarżącemu. Skarżący z najbliższą rodziną dysponuje całością domu, będąc przy tym współwłaścicielem nieruchomości wraz z domem w udziale [...] z tytułu dziedziczenia po ojcu.
Ponadto od 2011 r. do 2018 r. rokrocznie otrzymywał równoważnik pieniężny na remont zajmowanego domu położonego w [...]. Wieloletnie pobieranie przez skarżącego równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego domu było potwierdzeniem zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych strony.
Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego, tj. braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz błędnej oceny materiału dowodowego i niewłaściwego uzasadnienia decyzji. Stan faktyczny sprawy był bezsporny a jego ocena została dokonana poprzez pryzmat mających zastosowanie przepisów ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, wyłożonych zgodnie z ich brzmieniem oraz rozumieniem wypracowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższy wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa materialnego:
- a) art. 78 ust. 1 ustawy o PSP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż użyte w tym przepisie pojęcie "lokal mieszkalny lub dom" odnosi się do każdego lokalu mieszkalnego lub domu bez względu na jego powierzchnię mieszkalną, stan techniczny i faktyczną możliwość zamieszkiwania w nim,
- b) art. 206 k.c., poprzez błędną wykładnię tego przepisu skutkującą uznaniem, iż współwłaściciel w [...] domu ma prawa do korzystania z całego domu z pominięciem innych współwłaścicieli,
- c) art. 80 ust. 1 ustawy o PSP, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ocena braku uprawnień do otrzymania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, dokonywana jest według stanu faktycznego po uzyskaniu lokalu, co skutkowało odmową wypłaty świadczenia,
- d) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "rozporządzenia o pomocy finansowej"), poprzez przyjęcie, że nie można złożyć wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, po nabyciu takiego lokalu lub domu, podczas gdy z przepisu jednoznaczne wynika, iż do wniosku można dołączyć wypis z księgi wieczystej lub umowę kupna w formie aktu notarialnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do podnoszonych przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Są to:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co oznacza, że miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez organ i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji.
Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Wskazany jako naruszony art. 78 ust. 1 ustawy o PSP nie znajdował w rozpoznawanej sprawie zastosowania, wobec czego Sąd pierwszej instancji nie dokonywał jego interpretacji. Przepis ten odnosi się do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a to uprawnienie nie było przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Skarżący ubiegał się o pomoc finansową na uzyskanie domu, nie zaś o równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. W sprawie nie było zatem istotne rozumienie użytego w tym przepisie pojęcia "lokal mieszkalny lub dom".
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 206 k.c., zgodnie z którym każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli.
Uprawnienie współwłaściciela do współposiadania rzeczy wspólnej polega na tym, że jak każdy inny współwłaściciel może on posiadać całą rzecz i korzystać z niej. Jest to więc wspólne uprawnienie, bo żadnemu współwłaścicielowi nie przysługuje z tytułu udziału we własności prawo do wyłącznego korzystania (posiadania) z jakiejś określonej części rzeczy. Korzystanie z rzeczy wspólnej przez jednego ze współwłaścicieli uzasadnia żądanie rozliczenia się przez niego z pobranych w ten sposób korzyści, jeżeli wykraczało poza granice zakreślone w art. 206. W uchwale z 13 marca 2008 r.(III CZP 3/08, OSNC 2009, nr 4, poz.
53) Sąd Najwyższy stwierdził, że w razie korzystania przez niektórych współwłaścicieli z rzeczy wspólnej z naruszeniem art. 206 w sposób wykluczający współposiadanie innego współwłaściciela współwłaściciel ten może domagać się od nich wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy wspólnej z zachowaniem przesłanek określonych w art. 224 § 2 lub art. 225 k.c.
Pomimo braku możliwości fizycznego podziału rzeczy do korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli z tytułu samego faktu posiadania przez nich określonych ułamków w rzeczy wspólnej mogą oni określić umownie, z jakich części rzeczy będą korzystać. Podziałowi takiemu służy umowa o sposób korzystania (quoad usum). Umowa ta ma charakter wyłącznie obligacyjny, nie powoduje w żadnej mierze zniesienia współwłasności. Dopuszczalne jest zawarcie takiej umowy w sposób dorozumiany.
Sąd pierwszej instancji rozumiał przepis art. 206 k.c. w przedstawiony powyżej sposób i zasadnie uznał, że okoliczności faktyczne ustalone w sprawie wskazują, że skarżący – przy zgodzie pozostałych spadkobierców ojca T.K., samodzielnie posiadał cały dom położony w miejscowości [...]. W sprawie nie zostały ujawnione fakty jakoby skarżący bezprawnie pozbawił innych współwłaścicieli współposiadania nieruchomości i aby współwłaściciele występowali o dopuszczenie ich do współposiadania domu, bądź dochodzili wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy wspólnej. Od 2011 r. skarżący corocznie otrzymywał równoważnik pieniężny na remont zajmowanego domu, co niewątpliwie stanowiło potwierdzenie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Zasadnie Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2004 r., K 7/04 (OTK seria A, Nr 10, poz. 109) uznając, że równoważnik za remont zajmowanego lokalu lub domu przysługuje wówczas gdy strażak zajmuje lokal lub dom zaspakajający jego i jego rodziny potrzeby mieszkaniowe.
Brak podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy o PSP, stosownie do którego strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuprawnione było przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że ocena braku uprawnień do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dokonywana jest według stanu faktycznego po uzyskaniu lokalu.
Sąd pierwszej instancji nie wyraził takiego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stwierdził jedynie, analizując przepisy art. 76 ust. 2, art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy o PSP, że uprawnienia do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego są powiązane z prawem do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale i że fakt zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka sprzeciwia się zarówno otrzymaniu lokalu mieszkalnego, jak i przyznaniu pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu. Sąd nie rozważał natomiast, gdyż nie było to istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, na jaką datę należy oceniać uprawnienia skarżącego do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie domu. W sprawie poza sporem była okoliczność posiadania przez skarżącego domu położonego w miejscowości [...]. Jak przyjął Sąd pierwszej instancji, i co nie zostało skutecznie zakwestionowane, dom ten zaspokajał potrzeby mieszkaniowe skarżącego i jego rodziny.
Chybiony jest także zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu(...). Sąd pierwszej instancji, z powodów wskazanych powyżej, nie przyjął, że wniosku o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu nie można złożyć po nabyciu takiego lokalu lub domu, gdyż nie do tego sprowadzała się istota rozpoznawanej sprawy. Stwierdził jedynie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej, albowiem nie dotyczy sytuacji posiadania zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu art. 81 ustawy o PSP.
Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.