Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 524/19, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 31 grudnia 2018 r. nr DKGO-420/374/2018/ge w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniach od 17 października 2017 r. do 9 stycznia 2018 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) przeprowadził kontrolę planową w B. sp. z o.o. pod adresem przy ul. [...] w L. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ udokumentowane zostały protokołem kontroli z 9 stycznia 2018 r., nr WIOS-LODZ 739/2017, sygn. 1.7023.133.2017, który skarżąca Spółka podpisała, nie wnosząc uwag do poczynionych ustaleń.
WIOŚ w decyzji z 10 kwietnia 2018 r., nr 1.7062.3.3.2018, działając na podstawie art. 195 w zw. z art. 233 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592), nałożył na "B" sp. z o.o. z siedzibą przy ulicy [...], [...] (KRS: [...]) administracyjną karę pieniężną w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych, za prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Od przedmiotowej decyzji skarżąca Spółka odwołała się pismem z 9 maja 2018 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.
GIOŚ decyzją z 31 grudnia 2018 r., nr DKGO-420/374/2018/ge, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Łódzkiego WIOŚ z 10 kwietnia 2018 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GIOŚ z 31 grudnia 2018 r., nr DKGO-420/374/ 2018/ge, wniosła Spółka, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- a) art. 10 k.p.a., poprzez brak skutecznego zawiadomienia strony pismem z 6 grudnia 2018 r. o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu, w oparciu o które wydano zaskarżoną decyzję, uniemożliwiając tym samym zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenie się co do dowodów, oraz brak możliwości złożenia przez Spółkę dowodów mających istotne znaczenie;
- b) art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których Spółka nie miała możliwości wypowiedzenia się, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia;
- c) art. 7, art. 8, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niepełny i błędnie ustalony stan faktyczny, w tym pominięcie dowodów wskazywanych przez stronę i nierozpatrzenie całości materiału zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło do dowolnej jego oceny i miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- d) art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania;
- e) art. 45 k.p.a., oraz błędne ustalenie stanu faktycznego.
W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 25 kwietnia 2019 r., pełnomocnik GIOŚ oświadczył, że nieprawdziwe są twierdzenia skarżącej Spółki o transportowaniu niewielkiej ilość odpadów, ponieważ chodziło o 300 kg. Spółka, reprezentowana przez prezesa zarządu i profesjonalnego pełnomocnika, podniosła zaś, że zaprzestała wskazanych naruszeń i jeszcze w toku kontroli wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie transportu odpadów, która została wydana w dniu 27 listopada 2017 r.
Sąd I instancji, oddalając skargę Spółki, podzielił ocenę orzekających w sprawie organów administracji, że skarżąca Spółka, nie posiadając ku temu stosownego zezwolenia, prowadziła transport odpadów, uchybiając tym samym obowiązkom wynikającym z art. 233 ust. 2 ustawy o odpadach. Transport odpadów bez wymaganego zezwolenia stanowi zaś bezsprzecznie podstawę do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 195 cyt. ustawy. Decyzja o nałożeniu przedmiotowej kary ma charakter związany, a nie uznaniowy (verba legis: "podlega administracyjnej karze pieniężnej"). Innymi słowy, organ ochrony środowiska jest zobowiązany wymierzyć tę karę w każdym przypadku, w którym stwierdzi, że podmiot wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 233 ust. 2, transportuje odpady bez uzyskania zezwolenia na transport odpadów lub wpisu do rejestru. Organ ma jednak możliwość swobodnego ustalenia kary w granicach ("widełkach") wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy.
Należy bowiem nadmienić, że zgodnie z art. 199 cyt. ustawy, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Przepis ten stanowi dyrektywę ustalania wysokości administracyjnej kary pieniężnej w granicach wskazanych przez właściwe dla danej kary przepisy. W ocenie Sądu I instancji, nie może jednak stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ponieważ ta opiera się na kryteriach zobiektywizowanych. W konwekcji niewielki wpływ naruszeń, których dopuściła się skarżąca Spółka, na zdrowie i życie ludzi oraz środowisko, nie mógł uzasadniać odstąpienia od nałożenia kary. Okoliczność ta została jednak uwzględniona przy wymiarze kary, która została ustalona w najniższej możliwej wysokości.
Na wysokość nałożonej kary pieniężnej wpłynął bowiem fakt, że Spółka prowadziła transport odpadów na niewielką skalę, co miało wpływ na ustalenie niskiego wymiaru kary. Nie stwierdzono przy tym szkodliwego wpływu na środowisko wywołanego brakiem zezwolenia na transport odpadów. Uwzględniony w wymiarze kary pieniężnej został nadto okres trwania naruszenia przyjęty jako czas od daty wystawienia pierwszej karty przekazania odpadów o kodzie 17 04 02 w dniu 24 stycznia 2017 r. do chwili uzyskania decyzji zezwalającej na transport tego rodzaju odpadów. Jednocześnie Sąd I instancji podzielił ocenę, że w sprawie nie zaszły przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej Spółka reprezentowana przez adw. A.D. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
- 1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 155 p.p.s.a. oraz naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art.10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 i 45 k.p.a., art. 75, art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegającego na pominięciu przez Sąd I instancji, że organy administracji naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 44 i 45 k.p.a., art. 75 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., art. 81 k.p.a. nie dokonując prawidłowego zawiadomienia skarżącej Spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego i uznaniu za prawidłowe doręczenie przesyłki z dnia 29 stycznia 2018 r. W trybie "awizo" mimo braku powtórnej awizacji ww. przesyłki, pominięciu braku adnotacji o powtórnej awizacji powyższej przesyłki, a także braku zwrotnego potwierdzenia odbioru, co oznacza, że nie mogła być ona uznana za prawidłowo doręczoną, a tym samym skutkowało to brakiem zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania oraz pozbawieniem jej możliwości brania udziału w każdym etapie postępowania, a nadto przez pominięcie przez Sąd zgłaszanych na poszczególnych etapach postępowania wniosków dowodowych o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka na okoliczność, że przesyłka zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie została awizowana, a tym samym organy oparły rozstrzygnięcie na niepełnym i nieustalonym stanie faktycznym, w tym zaniechały przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i pozbawiły stronę możliwości wzięcia udziału w każdym etapie postępowania bez jej winy, a także naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej;
- 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przesłanek znikomej wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszenia prawa i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.
Wobec powyższego wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania sprawy, 3. zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie w ocenie skarżącej, doszło do uchybień dotyczących wszczęcia postępowania w sprawie. Skarżąca nigdy nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania dotyczącego nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak wynika z akt sprawy załączona do zawiadomienia o wszczęciu postępowania koperta, mająca stanowić dowód przesłania zawiadomienia skarżącej i nie podjęcia przesyłki z poczty nie zawiera wszystkich wymaganych adnotacji, aby uznać, że istotnie prawidłowo przesyłka była doręczona "per awizo". Jest adnotacja o pierwszej awizacji w dniu 29 stycznia 2018 r., lecz nie ma w ogóle adnotacji o awizacji powtórnej, na kolejne 7 dni, po czym nastąpił zwrot przesyłki w dniu 13 lutego 2018 r. Oznacza to, że faktycznie w niniejszej sprawie nie wystąpiła prawidłowa awizacja, która mogłaby skutkować uznaniem przesyłki za doręczoną w trybie awizo, gdyż nie tylko brak w wypadku powyższej przesyłki zwrotnego potwierdzenia odbioru, ale przede wszystkim brak adnotacji o powtórnej awizacji, na podstawie której można wnioskować, że w ogóle przesyłka była awizowana powtórnie.
Okoliczność braku otrzymania awiza, w tym powtórnego podnosiła skarżąca już uprzednio, wnosząc o dopuszczenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka A.J.. Bez znaczenia dla sprawy są rozważania Sądu na temat skuteczności doręczenia świadkowi A.J. kolejnej przesyłki pocztowej, zawierającej zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, skoro podpis świadka znajduje się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej przesyłki. Istota sprawy dotyczy bowiem niedoręczenia zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w dniu 15 marca 2018 r., ale braku doręczenia przesyłki z dnia 22 stycznia 2018 r. zawierającej zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Z dokumentu urzędowego w postaci zwróconej przesyłki nie wynikają bowiem adnotacje o powtórnej awizacji, którą to jednak okoliczność Sąd I instancji pominął milczeniem. Dlatego też zasadne było żądanie skarżącej o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka na okoliczność braku doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania.
W przedmiotowej sprawie nie tylko brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru, ale i zwrócona przesyłka nie posiada adnotacji o jej zgodnej z przepisami dwukrotnej awizacji. Wobec powyższego nie można mówić o doręczeniu zastępczym, tym bardziej, że skarżąca dodatkowo od razu podniosła powyższą okoliczność w odwołaniu, a nadto wnosiła o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków w celu potwierdzenia braku otrzymania awiz. Podejmowanie przez organ administracyjny określonych czynności, o których strona zostaje powiadomiona, nie może być automatycznie utożsamiane z wszczęciem postępowania administracyjnego. W szczególności okoliczność zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie może zastępować fakt, że wcześniej toczyła się kontrola w przedmiotowej sprawie ani tego, że następczo skarżąca odebrała zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie 7 dni.
W niniejszej sprawie uchybienie polegające na braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym doprowadziło w konsekwencji do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Stronie ograniczono tym samym prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest również nie do pogodzenia z treścią art. 6 i 8 k.p.a., gdyż stanowi to o przekroczeniu ram działania praworządnego, którego organ jest zobowiązany przestrzegać we wszystkich stadiach postępowania. Oznacza to, że uchybienie polegające na braku formalnego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz braku zagwarantowania pełni praw wynikających z k.p.a. nie może być sanowane poprzez następcze prawidłowo podejmowane czynności postępowania. Strona winna mieć bowiem zapewniony ten sam zakres praw w całym postępowaniu administracyjnym na każdym etapie postępowanie.
Tylko takie prawidłowo prowadzone postępowanie spełnia wymóg działania organu zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem reguł przepisów o postępowaniu administracyjnym. Nie można przyjąć, że dowiedzenie się przez stronę w miesiącu marcu 2018 r. o zgromadzeniu całości materiału dowodowego przez organ jest wystarczające do przyjęcia, iż nie doszło do naruszenia praw strony w toczącym się postępowaniu.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji braku podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. w wyniku błędnej oceny spełnienia przez skarżącą wskazanych w powołanym przepisie przesłanek znikomości wagi naruszenia prawa oraz zaprzestania naruszania prawa. Przesłanka zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestanie niedopełniania obowiązku lub naruszania zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy trafnie Sąd I instancji ocenił, że pismem z 19 stycznia 2018 r. WIOŚ zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 195 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r. poz. 1592, dalej: ustawa o odpadach). Według GIOŚ, z akt sprawy wynika, że przesyłka zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, została doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego z dniem 13 lutego 2018 r., tj. po upływie 14 dni liczonych od pierwszego awiza, które miało miejsce w dniu 29 stycznia 2018 r. Organ odwoławczy na str. 5-6 uzasadnienia decyzji z 31 grudnia 2018 r., znak DKGO-420/374/2018/ge stwierdził, że bieg czternastodniowego terminu od pierwszego awizowania przesyłki z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania rozpoczął się 30 stycznia 2018 r. i upłynął w dniu 13 lutego 2018 r. Według GIOŚ, w tym terminie strona nie podjęła przesyłki z placówki pocztowej, zatem w warunkach niniejszej sprawy doręczenie "zastępcze" było doręczeniem skutecznym.
Zdaniem GIOŚ, "Fakt zwrotu korespondencji do adresata, tu: Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jest potwierdzony odpowiednimi adnotacjami na kopercie, sporządzonymi przez pracownika operatora pocztowego".
W ocenie Sądu I instancji, Łódzki WIOŚ z urzędu wszczął postępowanie w sprawie deliktu administracyjnego z art. 195 cyt. ustawy, o czym zawiadomił skarżącą Spółkę pismem z 19 stycznia 2018 r. Przesyłkę z tym zawiadomieniem pozostawiono w aktach ze skutkiem doręczenia, uznając skuteczność tzw. doręczenia zastępczego. Sąd I instancji zauważa, że w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a data pierwszej awizacji oznaczona jest jedynie adnotacją pracownika Poczty Polskiej, jednakże uchybienie to, zdaniem Sądu I instancji, nie naruszyło prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca Spółka miała bowiem świadomość toczącego się postępowania w sprawie wymierzenia kary administracyjnej przynajmniej od 15 marca 2018 r., tj. od daty odbioru zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, które zostało potwierdzone przez A.J. – pracownika Spółki w okresie, w którym toczyła się kontrola.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Stosownie do art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). W myśl zaś art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Z kolei art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;
2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026) - przesyłki rejestrowane doręcza się zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896 z późn. zm.) za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Stosowanie zaś do § 34 ust. 1 tego rozporządzenia - jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 powyższej ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. W myśl § 37 ust. 1 tego rozporządzenia przesyłki pocztowe operator wyznaczony wydaje adresatowi w placówce oddawczej w terminie 14 dni. Wskazane przepisy stwarzają możliwość skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji tzw. "fikcji" doręczenia. Fikcja ta w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Warunkiem jednak jest, aby strona miała możliwość odbioru przesyłki – czy to na poczcie, czy w urzędzie gminy – ale z niej nie skorzystała. O możliwości tej doręczyciel pozostawić musi zawiadomienie.
Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi, że nie otrzymała powtórnej awizacji przesyłki zawierającej zawiadomienie z 19 stycznia 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, akta administracyjne niniejszej sprawy w wystarczający sposób dokumentują okoliczność, że do skutecznego doręczenia skarżącej Spółce zawiadomienia z 19 stycznia 2018 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego jednak doszło w trybie art. 44 § 4 k.p.a., tj. w trybie tzw. fikcji doręczenia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się sporna przesyłka zwrócona przez placówkę pocztową, na której z poczynionych przez doręczyciela adnotacji wynika, że nie zastał on skarżącej w miejscu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej, w związku z czym przesyłkę awizowano 29 stycznia 2018 r., pozostawiając ją w FUP [...], a wobec jej nieodebrania, w dniu 13 lutego 2018 r. dokonano zwrotu niepodjętej w terminie 14 dni przesyłki.
Doręczenie spornej przesyłki nastąpiło zatem w dniu 12 lutego 2018 r. (a nie jak organ błędnie przyjmuje w dniu 13 lutego 2018 r., co jednak nie ma znaczenia w sprawie i pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia). Prawidłowość awizacji przesyłki potwierdza włączony w poczet materiału dowodowego akt administracyjnych sprawy dokument wygenerowany ze strony internetowej Poczty Polskiej S.A. tzw. "Śledzenie przesyłek – Tracking/emonitoring.poczta-polska.pl" stwierdzający, że przesyłka była awizowana zgodnie ze wskazanymi na wstępie regułami. Z dokumentu tego wynika bowiem, że placówka pocztowa dwukrotnie bezskutecznie zawiadamiała adresata pisma o możliwości odbioru przesyłki w urzędzie pocztowym FUP [...]. Pierwsze awizo było dokonane 29 stycznia 2018 r., powtórne zaś – 6 lutego 2018 r., po czym w dniu 13 lutego 2018 r. placówka pocztowa zwróciła nieodebraną przesyłkę do organu.
Zatem doręczenie przesyłki nastąpiło w trybie tzw. fikcji doręczenia. Domniemanie to może być obalone, jednakże podejmując taką próbę należy mieć na względzie, że na stronie spoczywa obowiązek przedstawienia wiarygodnych środków dowodowych. W praktyce orzeczniczej nie budzi wątpliwości, że ciężar obalenia domniemania doręczenia przesyłki ciąży na stronie, która wywodzi z określonego zdarzenia skutki prawne. Jedną z możliwości służących obaleniu domniemania doręczenia jest przeprowadzenie procedury reklamacyjnej. Istotne jest, aby w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej została, zgodnie z art. 92 ustawy Prawo pocztowe, zgłoszona reklamacja. Co do zasady, brak woli przeprowadzenia postępowania reklamacyjnego uniemożliwia skuteczne obalenie domniemania doręczenia pisma w trybie awizowania. Spółka nie skorzystała z możliwości przeprowadzenia procedury reklamacyjnej – nawet po rozpoczęciu korzystania z usług profesjonalnego pełnomocnika i nawet po doręczeniu zaskarżonego wyroku wraz z uzasadnieniem.
Skarżąca kasacyjnie zmierza do obalenia domniemania skuteczności doręczenia zastępczego jedynie na podstawie własnego twierdzenia, co godzi w samą istotę instytucji doręczenia zastępczego. Obalenie fikcji doręczenia tylko na podstawie twierdzenia, że awiza nie pozostawiono, prowadziłoby do nieuzasadnionego podważenia instytucji z art. 44 § 4 k.p.a. W każdej bowiem sytuacji strona mogłaby obalić domniemanie doręczenia przesyłki w trybie awizo poprzez zwykłe oświadczenie, że awizo nie zostało umieszczone w skrzynce pocztowej lub zaginęło (por. postanowienie NSA z 24.09.2015 r., II OZ 863/15).
Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że "waga naruszenia prawa jest znikoma", o czym stanowi wskazywany w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jako przesłanka do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu. Administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu przede wszystkim ochronę wartości określonych przez normy prawa administracyjnego. Kara pieniężna ma przede wszystkim chronić określono dobro i zapobiec naruszającym to dobro działaniom sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne - kary za działanie niezgodne z prawem. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej mamy do czynienia z odpowiedzialnością za skutek, którego przesłanki zostały określone w normach prawnych ustaw w formie nakazów i zakazów. Kary pieniężne są nakładane przez organy administracji publicznej niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody.
Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez zobowiązanego. Unormowanie art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III OPS 1/21 stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany artykuł został dodany do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).
Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa - Administracyjne kary pieniężne, w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Przyjąć zatem należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Unormowanie w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. umożliwia odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszania prawa.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W art. 189d pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia.
W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.
W świetle okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, organ nie kwestionował okoliczności zaprzestania przez skarżącą naruszania prawa. Stwierdził natomiast, że naruszenia tego nie można uznać za znikome, skoro transport odpadów niebezpiecznych niesie za sobą możliwość zagrożenia dla ludzi i środowiska. Nie zachodzi również przesłanka do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na podjęcie przez stronę działań zmierzających do zniwelowania następstw niezgodnego z prawem działania. Ale z uwagi, że odpady stanowiące przedmiot naruszenia nie powodują szczególnego zagrożenia dla ludzi lub środowiska, wymiar kary został ustalony na najniższym poziomie określonym w ustawie o odpadach.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.