Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1864/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 3 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SAB/Gd 45/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w G. (zwanej dalej Spółką) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1. 1. zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej z 21 października 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności,
2. 2. stwierdził, że bezczynność, której dopuściła się zobowiązana Spółka nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
3. 3. zasądził od Spółki na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 21 października 2016 r. skarżąca zwróciła się do Spółki o podanie następujących informacji:

1. 1. listy osób, które występowały na kongresach [...] w roku 2014, 2015 (w roli moderatora, panelisty, prelegenta czy uczestnika debaty/panelu etc.,
2. 2. kwoty honorariów (umów) za wystąpienia,
3. 3. czy członkowie Rad Programowych kongresu otrzymywali honorarium za członkostwo w Radzie? Jeżeli tak, proszę o podanie kwot i nazwisk,
4. 4. czy członkowie Rad Programowych 2014, 2015 otrzymywali jakiekolwiek honorarium w ramach kongresu (za udział w panelach, wystąpienia lub inne działania)? Jeżeli tak, proszę o podanie kwot, nazwisk i przedmiotu umowy,
5. 5. na jakiej podstawie dobierani są członkowie Rady Programowej? Kto o tym decyduje? Kto ją powołuje?,
6. 6. przesłanie listy Rad Programowych kongresu 2014 i 2015, wraz z informacją, jakie podmioty/instytucje reprezentowali.

W odpowiedzi z 24 października 2016 r. rzecznik Spółki wyjaśnił, że większość żądanych informacji nie ma charakteru publicznego i nie ma możliwości udzielenia na nie odpowiedzi. Pozostałe informacje znajdują się natomiast na stronach internetowych Spółki.

W piśmie z 7 listopada 2016 r. skarżąca wskazała, że zadane przez nią pytania w całości stanowią informację publiczną i podmiot zobowiązany winien szczegółowo odnieść się do wszystkich z nich.

W odpowiedzi z 8 listopada 2016 r. rzecznik Spółki wskazał, że nie prowadzi ona działalności "organów władzy publicznej" ani osób "pełniących funkcję publiczną", jak również nie jest organem samorządu gospodarczego i zawodowego oraz nie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto, wyjaśnił, że umowy o świadczenie usług lub umowy, na podstawie których Spółka nabywa we własnym imieniu i do własnego majątku towary lub zleca świadczenie usług, z których korzysta na potrzeby prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej, nie są zawierane w ramach wykonywania zadań władzy publicznej ani nie stanowią przejawu gospodarowania mieniem komunalnym. W konsekwencji umowy takie nie mieszczą się w zakresie "informacji publicznej" i nie podlegają udostępnieniu.

Skargę na bezczynność w zakresie rozpoznania ww. wniosku wniosła A. C. podnosząc, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i udzielenia odpowiedzi na zadane pytania.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie w całości.

Wyrokiem z 8 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt II SAB/Gd 152/16) oddalił skargę. Rozstrzygnięcie to uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 1605/17), zaś sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie należy zbadać, w jaki sposób Spółka gospodaruje powierzonym majątkiem publicznym np. środkami otrzymanymi na organizację określanego wydarzenia. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na wykazaniu, że organizacja kongresu [...] przez Spółkę nie stanowi wykonywania przez ten podmiot zadań publicznych. Nie zauważył jednak, że w tego rodzaju sprawach należy również skontrolować, z jakich środków był organizowany wskazany kongres i ocenić w tym zakresie, czy żądane przez skarżącą dane nie dotyczą informacji publicznej. Zwłaszcza, że z danych dostępnych na stronie internetowej kongresu wynika, iż jego organizatorem jest [...], które jest zrzeszeniem jednostek samorządu terytorialnego, a zatem środki na organizację kongresu mogą pochodzić ze składek na funkcjonowanie Stowarzyszenia wpłacanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego będące jego członkami. Ponadto w sprawie nie ustalono, kto jest faktycznym organizatorem kongresu, a zatem który z podmiotów (Spółka czy Stowarzyszenie) posiada informacje żądane przez skarżącą.

Wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zarządzeniem z 14 maja 2019 r. wezwał Spółkę o udzielenie następujących informacji:

1. – kto był faktycznym organizatorem kongresów [...] w latach 2014 i 2015,
2. – czy Spółka posiada informacje objęte wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 21 października 2016 r.,
3. – z jakich środków były organizowane wskazane kongresy.

Odpowiadając na powyższe Spółka w piśmie z 30 maja 2019 r. wyjaśniła, że:

1. 1. organizatorem kongresów [...] w roku 2014 były następujące podmioty: [...] S.A. z siedzibą w G., [...] z siedzibą w G., [...] (dawniej: Stowarzyszenie [...]) z siedzibą w G., Fundacja [...] z siedzibą w G., Gmina Miasta [...], wskazując jednocześnie dane rejestrowe tych podmiotów,
2. 2. Spółka nie dysponuje wszystkimi informacjami objętymi wnioskiem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z 21 października 2016 r., ponieważ pytania zawarte w wymienionym wniosku dotyczą zagadnień, za które Spółka nie była odpowiedzialna i które nie leżały w obszarze jej zainteresowań,
3. 3. kongres [...] w roku 2014 był organizowany ze środków pochodzących od organizatorów, a także ze środków pozyskanych od sponsorów, partnerów i patronów.

W piśmie z 26 czerwca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu dotyczące uzupełnienia odpowiedzi z 30 maja 2019 r. o informacje odnoszące się do roku 2015, Spółka wskazała, że nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na pytania w zakresie odnoszącym się do roku 2015 z uwagi na brak wiedzy oraz danych we wskazanym zakresie.

Uwzględniając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał na swoje związanie powyższym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie przesądzono status Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania posiadanej informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Okoliczności faktyczne potwierdzają, że Spółka jest osobą prawną, w której jednostki samorządu terytorialnego, tj. [...] w pełni kontrolowany przez Skarb Państwa, mają pozycję dominującą w rozumieniu ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 798 – art. 4 pkt 3).

Następnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny, którego opinią prawną i wskazaniami jest związany, nie zaakceptował stanowiska Sądu pierwszej instancji przyjętego w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 152/16, że dane, o które wnosiła skarżąca nie stanowią informacji publicznej, ponieważ organizacja kongresu [...] nie jest zadaniem władzy publicznej. Stwierdził, że w przypadku podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, aby uznać, że określone informacje nie podlegają udostępnieniu nie wystarczy uznać, że dany rodzaj działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne lub dysponującego majątkiem publicznym lub w którym Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów - nie mieści się w wykonywaniu zadań publicznych, lecz należy również zbadać, w jaki sposób gospodaruje powierzonym majątkiem publicznym np. środkami otrzymanymi na organizację określanego wydarzenia.

Ze względu na zakładany w ustawie szeroki dostęp do informacji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prawo dostępu do informacji nie może podlegać ograniczeniu jedynie do wykonywanych zadań, ale niejako musi podążać za majątkiem i pieniądzem publicznym - niezależnie od tego przez kogo ten majątek jest używany lub przez kogo są wydatkowe publiczne środki. W innym przypadku prawo do bezpośredniej kontroli przyznane Polakom na mocy art. 61 Konstytucji RP stałoby się ograniczone, a nawet iluzoryczne, ponieważ wystarczyłoby przekazać środki publiczne podmiotowi nie sprawującemu władzy publicznej ani nie wykonującemu zadań publicznych, aby kwestia transparentności ich wydatkowania została znacznie ograniczona. Dotyczy to szczególnie informacji o wykorzystywanym przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy majątku publicznym i środkach publicznych. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny polecił skontrolować, z jakich środków był organizowany wskazany kongres i ocenić w tym zakresie, czy żądane przez skarżącą dane nie dotyczą informacji publicznej. Wskazał również, że należy ustalić, kto był faktycznym organizatorem kongresu, a zatem który z podmiotów (spółka czy Stowarzyszenie [...]) posiada informacje żądane przez skarżącą.

Wykonując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wezwał Spółkę do wyjaśnienia zagadnień związanych ze źródłami pochodzenia środków finansowych, organizatorami kongresów oraz z posiadaniem przez Spółkę informacji objętych wnioskiem. Udzielone w pismach z 30 maja 2019 r. i 26 czerwca 2019 r. informacje w ocenie Sądu uzasadniały stwierdzenie, że Spółka pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

Analizując pojęcie "informacji publicznej" z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, Sąd pierwszej instancji podał, że w sprawie mamy do czynienia ze spółką prawa handlowego, która gospodaruje mieniem publicznym. Ze względu na strukturę własnościową pozycję dominującą w tej Spółce mają podmioty publiczne. Pomimo tego, że majątek, którym dysponuje Spółka, nie jest własnością organów samorządu terytorialnego, lecz własnością podmiotu gospodarczego działającego na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych, to jednak ze względu na zaangażowanie przez podmioty publiczne środków publicznych w wysokości ponad 90% kapitału Spółki, nie można uznać, że majątek Spółki, ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Tak więc dopóki organy samorządu terytorialnego mają w nim udział, majątek taki powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego. Potwierdza to treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy.

Badając z kolei charakter informacji objętych zakresem wniosku skarżącej w świetle informacji ujawnionych w toku postępowania, w tym udzielonych na wezwanie Sądu, Sąd stwierdził, że Spółka nie rozpoznała wniosku skarżącej zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Kierunek interpretacji jej przepisów wytyczony przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wymagał weryfikacji, czy Spółka jako podmiot zobowiązany, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5, brała udział w organizacji kongresów [...] w latach 2014 i 2015, czy angażowała środki pieniężne Spółki w tą organizację oraz czy dysponuje informacjami objętymi żądaniem. Jeśli bowiem Spółka powstała w oparciu o fundusze publiczne i korzysta z nich w celu prowadzenia działalności gospodarczej, w której pozycję dominującą mają podmioty publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, organizowała, nawet w kooperacji z innymi podmiotami oraz partycypowała w kosztach kongresu, to informacje dotyczące celu, sposobu oraz wysokości środków wydatkowanych na realizację tego przedsięwzięcia mają charakter publiczny, a Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji, jeśli je posiada.

W odniesieniu do kongresu w 2014 r. Spółka wyjaśniła, że była jednym z organizatorów tego kongresu wśród innych podmiotów publicznych, a środki finansowe na jego organizację pochodziły od organizatorów. Z powyższych wyjaśnień wynika niewątpliwie, że Spółka jako jeden z organizatorów kongresu partycypowała finansowo w kosztach tego przedsięwzięcia w 2014 r. Innymi słowy angażowała zasoby majątkowe pochodzące w przeważającej części od jednostek samorządu terytorialnego w przedsięwzięcie prywatne.

Z tego powodu informacje dotyczące wydarzenia organizowanego przez podmiot prywatny z wykorzystaniem środków publicznych mają charakter informacji publicznych, choćby nawet nie były związane z realizacją zadań publicznych. Zakładany przez ustawodawcę szeroki dostęp do informacji publicznej wymaga umożliwienia obywatelom realnego udziału w życiu publicznym poprzez przejrzystość działań podmiotów dysponujących funduszami publicznymi. Skoro Spółka prawa handlowego funkcjonuje w oparciu o kapitał zaangażowany przez jednostki samorządu terytorialnego i inne podmioty publiczne to naruszeniem konstytucyjnie gwarantowanego prawa obywateli do informacji o działalności takich podmiotów byłoby ograniczanie dostępu do danych związanych z wykorzystywaniem tego majątku.

W celu realizacji konstytucyjnej zasady transparentności działania podmiotów, w których pozycję dominującą mają podmioty publiczne oraz jawności wydatkowania funduszy publicznych, koniecznym jest zapewnienie obywatelom pełnej wiedzy na temat tego, kto zawierając umowy z takimi podmiotami, staje się beneficjentem funduszy publicznych. W orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniem organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym.

W świetle powyższego pomimo tego, że Spółka nie wykonuje zadań władzy publicznej, to prowadzenie działalności gospodarczej w formie spółki prawa handlowego w oparciu o majątek publiczny, czyli osiąganie zysków z majątku publicznego, stanowi gospodarowanie majątkiem publicznym, które nie może zostać wyłączone spod kontroli społecznej. Ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate.

W odniesieniu do informacji związanych z kongresem [...] zorganizowanym w 2015 r., Spółka oświadczyła, że w tym zakresie nie ma wiedzy ani żadnych danych. Tymczasem zarówno z korespondencji wymienianej ze skarżącą w odpowiedzi na jej wniosek, jak też z wyjaśnień składanych w toku postępowania sądowego nie wynika, ażeby Spółka negowała fakt organizacji kongresu w 2015 r. Szczególnie z odpowiedzi na skargę wynika, że Spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zajmowała się organizowaniem tych kongresów, w tym kongresu w 2015 r. będących spotkaniem przedstawicieli świata nauki, biznesu, administracji i organizacji pozarządowych, stanowiącym międzynarodowe forum wymiany koncepcji i doświadczeń związanych z funkcjonowaniem i problematyką obszarów metropolitalnych. W odpowiedzi na skargę Spółka wyraźnie oświadczyła, że w latach 2014 i 2015 organizowała kongres [...], twierdząc jednocześnie, że nie wykonywała zadań publicznych. Rolę Spółki jako organizatora kongresu w 2015 r. potwierdzają również dane pochodzące z ogólnodostępnej strony kongresów [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle powyższych okoliczności brak udzielenia przez Spółkę rzeczowej odpowiedzi na wezwanie Sądu odnośnie danych związanych z organizacją kongresu w 2015 r. pogłębia uzasadnienie dla oceny o uchylaniu się przez nią od prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej, w tym również od realizacji ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej, co potwierdza stan bezczynności Spółki. Skoro Spółka powstała w oparciu o majątek publiczny, a podmioty publiczne są nadal w nią kapitałowo zaangażowane, to wszystkie aspekty wykorzystywania majątku Spółki pochodzącego od podmiotów publicznych podlegają upublicznieniu zgodnie z wymogami prawa dostępu do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał przy tym na rolę, jaką odgrywa prawo do informacji w demokratycznym państwie prawnym. Odwołując się zaś do art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Sąd uznał, że dopóki Spółka dysponuje funduszami publicznymi poprzez udział podmiotów publicznych w jej strukturze właścicielskiej zobowiązana jest do udostępnienia informacji objętych powyższym zakresem, które znajdują się w jej posiadaniu. Rozpoznanie wniosku nie oznacza przy tym obligatoryjnego udostępnienia informacji, nawet jeśli ma ona charakter publiczny, zaś ograniczenia wynikają z ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust.

1. 2) oraz z ewentualnego jej braku informacji (art. 4 ust. 3 ustawy). Następnie Sąd wskazał, w jaki sposób następuje załatwienie wniosku o udostępnienie informacji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, jak punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że podmiot ten dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, uwzględniając problemy interpretacyjne i rozbieżności ujawnione na tle niniejszej sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż informacje, których udostępnienia żąda skarżąca we wniosku z 21 października 2016 roku, mają charakter informacji publicznej, a w konsekwencji Spółka jest zobowiązana do rozpoznania wymienionego wniosku, podczas gdy charakter działalności objętej wnioskiem skarżącej nie wskazuje na wykonywanie przez Spółkę zadań publicznych ani na gospodarowanie przez nią mieniem publicznym, a tym samym informacje dotyczące tej działalności nie stanowią informacji publicznej, zaś Spółka nie jest zobowiązana do ich ujawnienia,
2. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy charakter działalności objętej wnioskiem skarżącej nie wskazuje na wykonywanie przez Spółkę zadań publicznych ani na gospodarowanie przez nią mieniem publicznym,
3. 3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 190 P.p.s.a., polegające na przyjęciu, iż Sąd pierwszej instancji związany jest opinią prawną i wskazaniami poczynionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny (orzekający poprzednio w niniejszej sprawie) w zakresie uznania, że dane żądane przez skarżącą stanowią informację publiczną oraz że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia tej informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy Sąd pierwszej instancji związany jest wyłącznie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś oceną co do zastosowania konkretnego przepisu, co doprowadziło Sąd pierwszej instancji do poczynienia niewłaściwych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji do uwzględnienia skargi skarżącej, podczas gdy winno dojść do oddalenia jej w całości.

Mając powyższe na uwadze, Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości poprzez oddalenie skargi skarżącej, względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że fakt, że Spółka jest osobą prawną (spółką akcyjną), w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, nie może być wystarczający dla uznania, że jest ona zobowiązana w każdej sytuacji do udostępnienia informacji, które znajdują się w jej posiadaniu. Z art. 4 ust. 1 i art 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika bowiem, że podmiot będzie zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, o ile wykonuje zadania publiczne lub gospodaruje mieniem publicznym.

Również Naczelny Sąd Administracyjny nie wyprowadzał obowiązku Spółki do udzielenia informacji żądanych przez skarżącą wyłącznie z faktu, iż w strukturze właścicielskiej pozycję dominującą posiada jednostka samorządu terytorialnego. Zwrócono jedynie uwagę, iż jednym ze współorganizatorów kongresu jest Stowarzyszenie [...], które stanowi zrzeszenie jednostek samorządu terytorialnego. Skoro wymienione Stowarzyszenie było jednym z organizatorów kongresu, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł prawdopodobieństwo, że kongres był organizowany ze środków, które mogły stanowić mienie publiczne. Tymczasem Sąd pierwszej instancji skupił się jedynie na wykazaniu, iż z uwagi na strukturę właścicielską Spółki w każdym aspekcie swojej działalności posługuje się ona mieniem publicznym.

Tym samym przeznaczając określone środki na organizację kongresu [...] Spółka miałaby gospodarować mieniem publicznym, a co za tym idzie - udzielić w tym zakresie informacji publicznej. Za nieprawidłowe strona skarżąca kasacyjnie uznała również stwierdzenie, iż Spółka, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą, zawsze gospodaruje mieniem komunalnym (tj. mieniem publicznym). Nie można również utożsamiać majątku Spółki z majątkiem podmiotów, które wniosły wkład do Spółki. Nadto w organizację kongresu zaangażowane były także inne podmioty, które przeznaczając na ten cel określone środki mogły gospodarować mieniem publicznym, a Sąd pierwszej instancji nie ustalił, jaka była rola pozostałych organizatorów przy organizacji kongresu.

Nadto skarżąca kasacyjnie Spółka zwróciła uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, że dane wnioskowane przez skarżącą stanowią informację publiczną, do których ujawnienia Spółka jest zobowiązana. Poza tym nawet takie stanowisko nie byłoby wiążące dla Sądu rozpoznającego sprawę ponownie, ponieważ nie dotyczy ono wykładni przepisu prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. (zarzut 3). Zauważyć trzeba, że zgodnie z tym przepisem: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

W świetle powyższego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy również co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I FSK 526/12, 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 355/13 i 11 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 2155/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazując na powyższe, zauważyć trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w wydanym uprzednio w sprawie wyroku z 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 1605/17) Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał kwestii, czy skarżąca kasacyjnie Spółka jako podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) wykonuje zadania publiczne. Okoliczność ta nie stanowiła jednak wątpliwości Sądu pierwszej instancji, który wprost przyznał, że Spółka nie wykonuje zadań publicznych. Pomimo tego, to jednak zupełnie z innego powodu Sąd ten uznał, że jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, wyraźnie zaznaczając na wstępie swoich rozważań, że płaszczyzną rozbieżnych stanowisk pomiędzy Sądami jest charakter żądanych informacji, dla których oceny kluczowym pozostawała kwestia źródeł pochodzenia środków finansowych na organizację kongresów [...] w latach 2014 i 2015. Stanowisko to nawiązuje do w wykładni zaprezentowanej w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzono, że przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje, że "w przypadku podmiotów nie będących organami administracji rządowej lub samorządowej prawo dostępu do informacji obejmuje dwa zagadnienia.

Po pierwsze, ten zakres ich działalności, który polega na wykonywaniu funkcji publicznych. Po drugie, sposób w jaki gospodarują powierzonym majątkiem publicznym". Z tego też względu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że aby podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 5 mógł odmówić udostępnienia informacji nie jest wystarczające uznanie, że określone informacje nie podlegają udostępnianiu, bowiem nie mieszczą się w zakresie pojęcia wykonywania zadań publicznych. Konieczne jest również zbadanie, w jaki sposób podmiot ten "gospodaruje powierzonym majątkiem publicznym, np. środkami otrzymanymi na organizację określonego wydarzenia". Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie zatem wskazał na konieczność oddzielenia kwestii wykonywania zadań publicznych od kwestii wykorzystywania majątku publicznego i środków publicznych, z uwagi na konieczność zapewnienia realnej możliwości korzystania z prawa do bezpośredniej kontroli, którego źródło stanowi art. 61 Konstytucji RP.

Jak zauważył Sąd w powyżej analizowanym wyroku, w przeciwnym przypadku prawo to "stałoby się ograniczone, a nawet iluzoryczne, ponieważ wystarczyłoby przekazać środki publiczne podmiotowi nie sprawującemu władzy publicznej ani wykonującemu zadań publicznych (...)". Z tego też względu, Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi pierwszej instancji, aby ponownie rozpoznając sprawę, zbadał i ocenił kwestię wykorzystania środków publicznych przez Spółkę i w tym zakresie ocenił, czy żądane informację mieszczą się w definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy.

Tym samym w sprawie nie doszło do naruszenia art. 190 P.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji przedmiotem swojej analizy uczynił właśnie kwestię posiadanego przez Spółkę majątku i sposobu jego gospodarowania w kontekście organizacji ww. kongresów.

Nie można także podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, stwierdzającej, że Sąd pierwszej instancji wyprowadził obowiązek udzielenia informacji żądanych przez skarżącą wyłącznie z faktu, iż w strukturze właścicielskiej Spółki pozycję dominującą posiada jednostka samorządu terytorialnego, a następnie że "Sąd I instancji skupił się jedynie na wykazaniu, iż z uwagę na strukturę właścicielską [...] w każdym aspekcie swojej działalności posługuje się mieniem publicznym". Takie stwierdzenie stanowi nieuprawnione uproszczenie stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Sąd ten bowiem, istotnie wskazał na strukturę Spółki, podkreślając dominującą rolę podmiotów publicznych (jednostek samorządu terytorialnego), jednakże wskazał także na sposób powstania Spółki oraz jej cele, fakt że Spółka była jednym z organizatorów obu kongresów, a więc wydatkowała środki własne pochodzące ze środków publicznych zaangażowanych w nią kapitałowo jednostek samorządu terytorialnego oraz prowadzi działalność gospodarczą w formie spółki prawa handlowego, a więc również osiąga zyski pochodzące z majątku publicznego. Sąd pierwszej instancji miał przy tym podstawy, by w świetle składanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę oświadczeń z różnych pism procesowych przyjąć, że zajmowała się ona organizacją ww. kongresów, co zresztą nie zostało również podważone w niniejszej skardze kasacyjnej. Istotny przy tym pozostaje również i ten fakt, że Spółka na wyraźne pytania Sądu co do swojego udziału w prowadzeniu kongresów [...] w 2014 r. i 2015 r. kierowanych w wezwaniach z 13 maja 2019 r. i 17 czerwca 2019 r. albo odpowiadała zdawkowo, albo zasłaniała się swoją niewiedzą lub brakiem informacji.

Zarówno na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jak również w niniejszej skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wyjaśnienia tych kwestii, eksponując przede wszystkim to, że Spółka nie wykonywała zadań władzy publicznej, który to fakt, jak wyżej wskazano, nie był sporny w sprawie. Fakt natomiast, że Spółka była jednym ze współorganizatorów kongresów wymagał w świetle szczegółowo opisanej przez Sąd pierwszej instancji zasady transparentności wyjaśnienia jej udziału w tym przedsięwzięciu, co mogło nastąpić na skutek rozpoznania wniosku skarżącej z 21 października 2016 r. o udzielenie informacji publicznej. Nie było przy tym rzeczą Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, wyjaśnienie, jaka była rola pozostałych organizatorów i jak wyglądało ich zaangażowanie w organizację kongresów. Jedynym istotnym ustaleniem było to, że Spółka pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

Sąd pierwszej instancji, trafnie przy tym zauważył, że jego rozpoznanie nie oznacza obligatoryjnego udostępniania żądanych informacji, których ograniczenia wynikają z ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy lub też braku takiej informacji.

Z przyczyn powyższej wskazanych z uwagi na fakt, że informacje których udostępnienia żądała skarżąca we wniosku związane są z gospodarowaniem majątkiem publicznym na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 1 i 2).

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).