Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 czerwca 2019 r., II SA/Wa 2072/18 oddalił skargę P. W. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant [...] Policji w L. (dalej: "organ pierwszej instancji") postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko P. W. (dalej "skarżący") o to, że [...] stycznia 2018 r. stawił się do służby w stanie po spożyciu alkoholu, tj. o popełnienie przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej "ustawa o Policji").
Jednocześnie organ pierwszej instancji [...] stycznia 2018 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Następnie rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r., nr [...]zwolnił skarżącego ze służby w Policji z [...] lutego 2018 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Ponadto organ pierwszej instancji orzeczeniem z [...] marca 2018 r., nr [...] umorzył postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, bowiem skarżący przestał być policjantem w związku z czym nie może ponosić odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Na skutek wniesionego odwołania, Komendant Główny Policji (dalej: "Komendant" lub "organ odwoławczy") orzeczeniem z [...] maja 2018 r., nr [...] uchylił w całości orzeczenie dyscyplinarne z [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na przedwczesne rozstrzygnięcie przełożonego dyscyplinarnego, gdyż decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby nie miała waloru prawomocności, a po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ pierwszej instancji orzeczeniem z [...] lipca 2018 r., nr [...] uznał skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył mu karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oraz obniżenia stopnia.
Komendant Główny Policji orzeczeniem z [...] września 2019 r., nr [...], na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy o Policji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji z [...] lipca 2018 r.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zeznania bezpośrednich świadków zdarzenia oraz protokołu z badania pomiaru stężenia alkoholu w wydychanym powietrzu metodą spektrometrii w podczerwieni, nie pozwala na przyjęcie odmiennych ustaleń faktycznych. W ocenie organu materiał ten jest spójny, układa się w logiczną całość i w sposób jednoznaczny potwierdza, że skarżący stawił się do służby będąc w stanie po użyciu alkoholu (Alkometr A 2.0: I badanie - 0,20 mg/l, II badanie - 0,20 mg/l, III badanie - 0,19 mg/l). Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia. Ustaleń faktycznych, zdaniem organu odwoławczego, nie mogą obalić wyjaśnienia skarżącego, które należy traktować jako przyjętą linię obrony powstałą dla potrzeb prowadzonego postępowania dyscyplinarnego nie mającą oparcia w materiale dowodowym.
Organ odwoławczy, uwzględniając unormowania oraz charakter popełnionych przez obwinionego czynów uznał, że zastosowany w rozstrzygnięciu Komendanta [...] Policji w L. wymiar kary stanowi odpowiednią reakcję na zachowanie skarżącego. Wymierzona kara dyscyplinarna wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe jest adekwatna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i dyrektyw wymiaru kary wskazanych w art. 134h ustawy o Policji.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala bezsprzecznie stwierdzić, iż skarżący wykonywał obowiązki służbowe w stanie po spożyciu alkoholu. Uzasadnione jest stanowisko organu dyscyplinarnego o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oraz kary dyscyplinarną obniżenia stopnia.
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się istotnych naruszeń przepisów procesowych w postępowaniu dyscyplinarnym. W świetle dowodów przedstawionych w postępowaniu dyscyplinarnym, organ miał podstawy, aby stwierdzić, iż skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego, wystarczająco szczegółowo wyjaśnił, w oparciu o jakie dowody ustalono stan faktyczny w sprawie, wskazał dlaczego uznał winę skarżącego za udowodnioną, odniósł się także do zarzutów odwołania.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135j ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 6 oraz art. 114 ust. 1 i 2 i nast. ustawy o Policji w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 38 i nast. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 214, dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 i nast. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin z dnia 7 grudnia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2373, dalej: "rozporządzenie") - konsekwencją niewłaściwego (błędnego) przyjęcia przez sąd, że [...] września 2018 r. skarżący nadal pozostawał w szeregach Policji, a tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania dyscyplinarnego, gdy tymczasem na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji w Warszawie Nr [...] z [...] września 2018 r. skarżący został z tej służby zwolniony, a niniejszy rozkaz uzyskał status "decyzji ostatecznej", a tym samym organ drugiej instancji winien był uchylić w całości zaskarżone orzeczenie i umorzyć postępowanie dyscyplinarne na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, z uwagi na to, że ostateczny rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w Warszawie Nr [...] z [...] września 2018 r. w sposób jednoznaczny wskazywał na określone stanowisko i stopień jaki przy zwolnieniu ze służby posiadał skarżący i niemożliwym było z prawnego punktu widzenia wpływać na treść rozstrzygnięcia tegoż rozkazu, bowiem rozstrzygnięcie to stanowiło podstawę do zastosowania określonych wyliczeń finansowych należności przy zwolnieniu ze służby skarżącego, o których mowa w art. 114 ust. 1 ustawy, jak również należności o których mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 38 i nast. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, gdzie mowa jest o tym jakie dokumenty stanowią podstawę do wydania decyzji w przedmiocie obliczenia świadczenia emerytalnego, które to w chwili obecnej zostało obliczone przez organ emerytalno - rentowy na podstawie błędnych rozstrzygnięć zawartych w rozkazie personalnym Komendanta Głównego Policji w Warszawie Nr [...] z [...] października 2018 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta [...]Policji w L. Nr [...] z [...] września 2018 r. o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania na niższe stanowisko służbowe oraz obniżenia stopnia służbowego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjny według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w pierwszej instancji, a także na wypadek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, skarżący wniósł o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych.
Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Nie jest zatem prawidłowym, jak uczyniono to w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, przywoływanie jako naruszonego konkretnego przepisu ustawy i przepisów następnych, bez ich wyszczegółowienia.
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Okazały się one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności skłania do zaakcentowania, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest orzeczenie dyscyplinarne, mocą którego skarżący został uznany winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzono mu karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe i obniżenia stopnia. Zauważenia także wymaga, że przedmiotem postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co Sądowi jest wiadomym z urzędu, jest także wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., II SA/Wa 132/19 oddalający skargę P. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego (III OSK 2108/21). W skardze kasacyjnej od tego wyroku zostały przedstawione w zasadniczym zakresie tożsame zarzuty jak w rozpoznawanej sprawie, pomimo odmiennych przedmiotów postępowania i co się z tym wiąże różnych podstaw prawnych podjętych rozstrzygnięć.
Cechą charakterystyczną postępowania dyscyplinarnego w Policji jest jego kompleksowe unormowanie w ustawie o Policji, w rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów". Jak wynika z regulacji zawartych w tym rozdziale w postępowaniu dyscyplinarnym należy stosować w pierwszej kolejności przepisy ustawy o Policji, zaś w ograniczonym zakresie, wynikającym z art. 135p ustawy, dopuszczalne jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego. W takcie postępowania dyscyplinarnego nie mają natomiast zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W trybie przepisów powyższego rozdziału ustawy o Policji toczyło się postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu.
W skardze kasacyjnej jako naruszony, w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., został wskazany tylko jeden przepis odnoszący się do postępowania dyscyplinarnego, przepis art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem przełożony dyscyplinarny, na podstawie zebranego materiału dowodowego, wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania.
Według skarżącego, prowadzone przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne powinno zostać umorzone, albowiem na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] września 2018 r. został zwolniony ze służby w Policji.
Stanowisko to jest nieprawidłowe. Skarżący w dacie wydania orzeczenia dyscyplinarnego przez Komendanta Głównego Policji, czyli orzeczenia wydanego w trybie odwoławczym, był funkcjonariuszem Policji. Istotna jest bowiem data z jaką skarżący został zwolniony ze służby w Policji, a tę Komendant Główny Policji, w rozkazie personalnym z [...] września 2018 r., określił na [...] października 2018 r. Na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego skarżący pozostawał zatem funkcjonariuszem w szeregach Policji, co oznacza, że postępowanie dyscyplinarne nie stało się bezprzedmiotowe i nie zaistniały przesłanki do jego umorzenia. Zarzut naruszenia powyższego przepisu poprzez jego niezastosowanie jest wobec tego chybiony.
Pozostałe, wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy, nie odnoszą się do istoty rozpoznawanej sprawy, nie znajdowały, i nie mogły znaleźć w niej zastosowania. Zarzuty te nie zostały zatem oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji określa, że policjantowi przysługują świadczenia pieniężne związane ze zwolnieniem ze służby, a przepisy art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wskazują, jakie są to świadczenia. Co oczywiste przepisy te, odnoszące się do kwestii finansowych, w postępowaniu dyscyplinarnym, z uwagi na jego przedmiot, nie były stosowane.
W ramach tego postępowania nie były również stosowane przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy odnoszą się do kwestii związanych z emeryturą funkcjonariuszy i są irrelewantne w postępowaniu dyscyplinarnym.
Mając powyższe względy na uwadze i nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.