Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2019 r., II SA/Wa 132/19 oddalił skargę P. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktyczny sprawy.
Komendant [...] w L. (dalej: "organ pierwszej instancji") orzeczeniem nr [...] z [...] lipca 2018 r. uznał P. W. (dalej: "skarżący") winnym popełnienia zarzucanego mu czynu, polegającego na tym, że [...] stycznia 2018 r. stawił się do służby w stanie po użyciu alkoholu, tj. przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067, z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji") i wymierzył mu karę dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oraz karę dyscyplinarną obniżenia stopnia.
W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy" lub "Komendant") orzeczeniem z [...] września 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.
Organ pierwszej instancji rozkazem personalnym z [...] września 2018 r., nr [...], na podstawie art. 104 ust. 3, art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz, 1236, z późn. zm.), z [...] września 2018 r. obniżył skarżącemu dodatek służbowy o 40% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 360 złotych miesięcznie. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, iż uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności charakter popełnionego przewinienia dyscyplinarnego, jego negatywny wpływ na wizerunek Policji, a także rodzaj wymierzonych policjantowi kar dyscyplinarnych, obniżenie dodatku służbowego skarżącemu o 40% jest w pełni zasadne.
Organ odwoławczy rozkazem personalnym nr [...] z [...] października 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozkazem personalnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, dokonane przez organ ustalenie granic obniżenia dodatku służbowego zostało uzasadnione w sposób wystarczający i nie można przyjąć, że było ono dowolne. Zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i rozkaz personalny organu pierwszej instancji zostały uzasadnione zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i nie pozostawiają wątpliwości co do przyczyn, z powodu których organ obniżył dodatek służbowy o 40%.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził także naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nadanie rozkazowi personalnemu z 20 września 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Interes społeczny tożsamy w tej sprawie z interesem służby przeważał w tym przypadku nad indywidualnym interesem strony.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 135j ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 6 oraz art. 114 ust. 1 i 2 i nast. ustawy o Policji, w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 38 i nast. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz.U. Nr 53, poz.214, dalej "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), w zw. z § 8 ust. 1 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 i nast. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin z dnia 7 grudnia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2373, dalej jako "rozporządzenie"), konsekwencją niewłaściwego (błędnego) przyjęcia przez sąd, że [...] września 2018 roku skarżący nadal pozostawał w szeregach Policji, a tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania dyscyplinarnego, gdy tymczasem na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji w Warszawie Nr [...] z [...] września 2018 r. skarżący został z tej służby zwolniony, a niniejszy rozkaz uzyskał status "decyzji ostatecznej", a tym samym organ drugiej instancji winien był uchylić w całości zaskarżone orzeczenie i umorzyć postępowanie dyscyplinarne na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji z uwagi na fakt, że ostateczny rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w Warszawie Nr [...] z [...] września 2018 r. w sposób jednoznaczny wskazywał na określone stanowisko i stopień jaki przy zwolnieniu ze służby posiadał skarżący i niemożliwym było w prawnego punktu widzenia wpływać na treść rozstrzygnięcia tegoż rozkazu, bowiem rozstrzygnięcie to stanowiło podstawę do zastosowania określonych wyliczeń finansowych należności przy zwolnieniu ze służby skarżącego, o których mowa w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, jak również należności o których mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 38 i nast. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz w zw. z § 8 ust. 1 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 rozporządzenia, gdzie mowa jest o tym jakie dokumenty stanowią podstawę do wydania decyzji w przedmiocie obliczenia świadczenia emerytalnego, które to w chwili obecnej zostało obliczone przez organ emerytalno - rentowym na podstawie błędnych rozstrzygnięć zawartych w rozkazie personalnym Komendanta Głównego Policji Nr [...] z [...] października 2018 r. utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta [...]Policji w L. nr 275/2018 z [...] września 2018 r. w sprawie obniżenia dodatku służbowego.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjny według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w pierwszej instancji, a także na wypadek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, skarżący wniósł o dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które wiązać będą w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych.
Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Nie jest zatem prawidłowym, jak uczyniono to w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, przywoływanie jako naruszonego konkretnego przepisu ustawy i przepisów następnych, bez ich wyszczegółowienia.
W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej. Okazały się one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Analiza zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności skłania do zaakcentowania, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego wydany na podstawie art. 104 ust. 3, art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat (...). Zauważenia także wymaga, że przedmiotem postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co Sądowi jest wiadome z urzędu, jest także wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Wa 132/19 oddalający skargę P. W. na orzeczenie dyscyplinarne Komendanta Głównego Policji (III OSK 1913/21). W skardze kasacyjnej od tego wyroku zostały przedstawione zasadniczo tożsame zarzuty jak w rozpoznawanej sprawie, pomimo odmiennych przedmiotów postępowania i co się z tym wiąże różnych podstaw prawnych podjętych rozstrzygnięć.
Żaden z przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie odnosi się do podstawy prawnej wydanego w przedmiocie dodatku służbowego rozstrzygnięcia, jak i nie dotyczy przepisów postępowania toczącego się w tym przedmiocie. Zarzuty zostały zgłoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., chociaż niektóre z nich odnoszą się do przepisów prawa materialnego. Błędna kwalifikacja pozostaje jednak bez wpływu na ocenę ich bezzasadności.
Wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone przepisy, nie odnoszą się do istoty rozpoznawanej sprawy, nie znajdowały, i nie mogły znaleźć w niej zastosowania. Zarzuty te nie zostały zatem oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Pierwszy z zarzutów to zarzut naruszenia art. 135j ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem przełożony dyscyplinarny, na podstawie zebranego materiału dowodowego, wydaje orzeczenie o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego.
Według skarżącego, prowadzone przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne powinno zostać umorzone, albowiem na mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z [...] września 2018 r. został zwolniony ze służby w Policji.
Zarzut ten, co oczywiste, nie może odnosić się do sprawy w przedmiocie dodatku służbowego. Wprawdzie do obniżenia dodatku służbowego doszło w związku z uznaniem skarżącego winnym popełnienia zarzucanego mu przewinienia dyscyplinarnego i wymierzeniem kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko i obniżenia stopnia, co jednak nie oznacza, że w ramach postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli rozstrzygnięcia o obniżeniu dodatku służbowego, możliwe jest rozstrzyganie o legalności orzeczenia dyscyplinarnego. Kontrola tego orzeczenia, na co zwrócono uwagę na wstępie, jest przeprowadzana w ramach innego postępowania sądowoadministracyjnego.
Art. 108 ust. 1 pkt 6 ustawy o Policji określa, że policjantowi przysługują świadczenia pieniężne związane ze zwolnieniem ze służby, a przepisy art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji wskazują, jakie są to świadczenia. Przepisy te, odnoszące się do świadczeń pieniężnych związanych ze zwolnienie ze służby w Policji, w postępowaniu w przedmiocie dodatku służbowego, z uwagi na jego przedmiot, nie były stosowane. Dodatek służbowy, stanowiący dodatek do uposażenia, przysługuje policjantowi za należyte wykonywanie obowiązków służbowych. Jest on zatem przyznawany funkcjonariuszowi pełniącemu służbę, nie zaś policjantowi z niej zwalnianemu.
W ramach tego postępowania nie były również stosowane przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i rozporządzenia w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy odnoszą się do kwestii związanych z emeryturą funkcjonariuszy i są irrelewantne w postępowaniu w przedmiocie dodatku służbowego.
Mając powyższe względy na uwadze i nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.