Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 173/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezesa Najwyższej Izby Kontroli na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 30 listopada 2018 r. nr ZSPU.440.456.2018.OS.II.22493,22494,22496 w przedmiocie nakazu usunięcia danych osobowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 14 kwietnia 2017 r. nr DOLiS/DEC-464/17/32101,32105,32107.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Do Urzędu Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga A.G. dotycząca przetwarzania jego danych osobowych przez P. S.A. z siedzibą w [...] oraz Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. W skardze wskazano, że w trakcie kontroli P. przekazał kontrolerowi NIK dane dotyczące wysokości wynagrodzenia uzyskiwanego przez A.G. z tytułu umowy zlecenia, mimo że nie miało to związku z celem i zakresem kontroli. Dane te zostały upublicznione przez NIK w wystąpieniu pokontrolnym, dostępnym na stronach internetowych NIK.
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia 14 kwietnia 2017 r. nr DOLiS/DEC-464/17/32101,32105,32107, na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 6, art. 12 pkt 2, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.), nakazał Prezesowi Najwyższej Izby Kontroli usunięcie ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Najwyższej Izby Kontroli danych osobowych A.G. w zakresie jego wynagrodzenia otrzymywanego za sprawowaną funkcję [...] w P. S.A. z siedzibą w [...], zawartych na stronie 11 wystąpienia pokontrolnego znak: [...] (pkt 1); w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia wniosku A.G. (pkt 2).
Na skutek wniosku Prezesa Najwyższej Izby Kontroli o ponowne rozparzenie sprawy Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. nr ZSPU.440.456.2018.OS.II.22493,22494,22496, na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podkreślił, że nie kwestionuje poczynionych przez NIK ustaleń ani wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym (i ich przetwarzania w związku z podjętymi czynnościami), jednakże umieszczanie informacji w zakresie wysokości wynagrodzenia w wersji elektronicznej wystąpienia pokontrolnego udostępnionego dla szerokiego kręgu odbiorców, tj. na stronie internetowej BIP, stanowiło już naruszenie prawa do prywatności A.G. Udostępnienie (rozumiane jako forma przetwarzania danych) informacji w BIP w zakresie wysokości wynagrodzenia wyżej wymienionego, jako element stwierdzonych naruszeń, było zbędne z punktu widzenia przekazywanej informacji.
Opublikowane wyniki kontroli nie straciłyby bowiem waloru informacyjnego bez wskazywania kwoty wynagrodzenia. Odnosząc się natomiast do przetwarzania danych osobowych A.G. przez Spółkę P., organ wskazał, iż Spółka była uprawniona do udostępnienia tych danych osobowych na rzecz NIK w zakresie wynikającym z umowy z cywilnoprawnej dnia 29 marca 2013 r. Skoro zatem kontrola NIK w w/w Spółce dotyczyła przestrzegania wymogów kwalifikacyjnych pracowników służby ochrony [...] oraz tworzenia systemu ochrony [...], zasadnym było przekazanie NIK informacji o wyżej wymienionym jako o osobie, która pełniła funkcję [...] w P., w szczególności informacji o tym, że pełniła tę funkcję na podstawie w/w umowy zawartej z P. oraz o wysokości wynagrodzenia.
Tym samym udostępnienie na rzecz NIK danych A.G. w zakresie jego wynagrodzenia miało oparcie w art. 6 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych; Dz. U. UE.L.2016.119.1, dalej w skrócie "RODO") w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r. poz. 524 ze zm.).
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ujawnienie kwoty środków publicznych, przeznaczonych na wynagrodzenie osoby zawierającej umowę cywilnoprawną z jednostką samorządu terytorialnego, nie narusza prawa do prywatności takiej osoby. Prezes NIK we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił uwagę, że w protokole pokontrolnym nie tyle podano kwotę wynagrodzenia, ale kwotę wydaną na powyższy etat ze środków publicznych. Tymczasem organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tego faktu i tym samym naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto organ nie zbadał, czy A.G. wykonywał zadania i zlecenia finansowane ze środków publicznych, czy też zlecał wykonywanie takich zadań. Rozpoznając ponownie sprawę, organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe wskazania i dopiero po tak ustalonym stanie faktycznym ustosunkuje się do skargi [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., wobec błędnego uznania, iż ustalając stan faktyczny organ zobowiązany był ustalić w szczególności, czy podana w protokole pokontrolnym kwota jest kwotą faktycznego wynagrodzenia, czy też kwotą wydaną ze środków publicznych na koszty związane z zatrudnieniem A.G. oraz czy wykonywał on zlecenia finansowane z publicznych środków lub zlecał wykonywanie zadań finansowanych z publicznych środków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo do informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia A.G. w kwocie [...] zł brutto nie powinno być ograniczone ze względu na prywatność wyżej wymienionego jako osoby fizycznej;
- b) art. 5 ust. 1 lit. c RODO, określającego zasadę minimalizacji danych, poprzez jego niezastosowanie w sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Jeśli chodzi o zarzut pierwszy skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania, to zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że wskazany przez Sąd pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego odnośnie tego, czy A.G. wykonywał zadania i zlecenia finansowane ze środków publicznych, czy też zlecał wykonywanie takich zadań, nie jest uzasadniony. Istota sporu dotyczy bowiem wpisu zawartego w wystąpieniu pokontrolnym NIK o następującej treści: "A.G. pełnił funkcję [...] w okresie od [...].2013 r. do [...].2013 r. Za okres ten otrzymał wynagrodzenie, na podstawie umowy zlecenie, w kwocie [...] zł brutto". Ocena owego wpisu z perspektywy ochrony danych osobowych nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, bowiem kontekst i okoliczności jego umieszczenia nie budzą wątpliwości.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że wysokość wynagrodzenia, obok takich danych osobowych, jak: imię, nazwisko, wiek czy wykonywany zawód stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie informacja o wynagrodzeniu, jako składnik prywatności, jest zaliczana do danych osobowych. W orzecznictwie utrwalony jest (oparty na art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) pogląd, zgodnie z którym informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14; 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego.
Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Skoro zatem informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, to podlega ona udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest więc informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, w tym także szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego.
Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną, wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Okoliczności te mają bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17 oraz I OSK 2737/17; 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1705/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18, 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16; 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).
Z kolei osobą pełniącą funkcję publiczną jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym.
Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Opublikowano: WK 2016).
Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać należało, że A.G. pełnił funkcję publiczną w rozumieniu powołanego przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem był [...] w P. S.A. z siedzibą w [...], zaś informacja, która znalazła się w wystąpieniu pokontrolnym NIK, miała związek z pełnieniem w/w funkcji przez A.G. Zgodnie z wyrażoną w art. 5 ust. 1 lit. c RODO zasadą minimalizacji, dane osobowe muszą być adekwatne, stosowne oraz ograniczone do tego, co niezbędne do celów, w których są przetwarzane. Natomiast według art. 6 ust. 1 lit. c i e RODO, przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne, gdy jest niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (lit. c) lub jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (lit. e).
Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1 RODO, osoba, której dane dotyczą, ma prawo żądania od administratora niezwłocznego usunięcia dotyczących jej danych osobowych, a administrator ma obowiązek bez zbędnej zwłoki usunąć dane osobowe, jeżeli zachodzi jedna z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Okolicznością taką jest m.in. brak niezbędności danych osobowych do celów, w których zostały zebrane lub w inny sposób przetwarzane. Podanie informacji o środkach wydatkowanych na wynagrodzenie osoby posiadającej niewystarczające kwalifikacje do pełnienia funkcji, w związku z którą owe środki wypłacono, nie może być uznane za naruszenie zasady minimalizacji danych osobowych. Skoro doszło do naruszenia prawa poprzez zatrudnienie osoby nieposiadającej kwalifikacji i w konsekwencji wydatkowania środków publicznych, to udostępnienie kwoty oraz inicjałów osoby zatrudnionej nie może być uznane za naruszenie owej zasady.
Z punktu widzenia przejrzystości procedur ważne było ujawnienie nie tylko samego naruszenia określonego przepisu prawa, ale również wskazanie wydatkowanych kwot oraz inicjałów uposażonego. Opinia publiczna ma prawo wiedzieć o dostrzeżonej nieprawidłowości, łącznie z kwotą środków wydatkowanych na zatrudnienie osoby nieposiadającej wymaganych prawem kwalifikacji. Raport NIK jest nie tylko sprawozdaniem tego organu z przeprowadzonej kontroli i jej wyników, ale pełni również funkcję informacyjną dla społeczeństwa, które dowiaduje się o stanie funkcjonowania podmiotów podległych kontroli państwowej oraz o ewentualnych nieprawidłowościach w ich funkcjonowaniu. Podanie szczegółów w postaci kwoty i inicjałów beneficjenta jest ważne z punktu widzenia kontroli społecznej administracji, która odbywa się między innymi poprzez możliwość uzyskania informacji o nieprawidłowościach w działaniu pomiotów realizujących zadania publiczne w imieniu samorządu.
Kontrola ta jest bardzo ważnym elementem budowania społeczeństwa obywatelskiego. Częstokroć ujawnienie nieprawidłowości społeczeństwu i presja społeczna mogą być lepszym instrumentem oddziaływania na poprawę funkcjonowania aparatu administracyjnego, aniżeli skomplikowane procedury kontrolne i naprawcze.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).