Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., IV SA/Wa 621/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi I. w Warszawie (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r. nr KOC/6605/Oś/18 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, oddalił skargę.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się I. w Warszawie i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- 1. naruszeniu art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art. 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie ustalenia, że tereny przeznaczone w MPZP dla funkcji UON/MUW należą do obszaru zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska,
- 2. naruszeniu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), w szczególności w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwej oceny dowodów, ujawniających się m.in. w braku wzięcia pod uwagę, że budynki mieszkalne umiejscowione na nieruchomości oznaczonej w MPZP dla funkcji UON/MUW zostały wybudowane przez I. dla swoich pracowników, którzy mieszkania te wykupili od I.,
- 3. naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającym na braku przeanalizowania wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze oraz na rozprawie przed sądem administracyjnym, bądź przeanalizowaniu pobieżnym, nienależytym, w efekcie czego rozstrzygnięcie odczytywane jest jako arbitralne i niezrozumiałe;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- 1. § 10 pkt 4 uchwały [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] - część I w zw. z § 35 tej uchwały poprzez ich błędną, rozszerzającą interpretację i w konsekwencji błędne przyjęcie, że skoro w § 10 pkt 4 tego aktu wskazano, że do terenów oznaczonych w planie symbolem MUW stosuje się z zakresie ochrony przed hałasem normy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska, to oznacza to, że norma ta ma zastosowanie również do terenów oznaczonych w planie symbolem UON/MUW, choć z przytoczonej normy to nie wynika,
- 2. art. 115a ust. 1 prawa ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji ustalającej poziom hałasu, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym organ powinien wydać decyzję odmawiającą takiego ustalenia, gdyż MPZP nie określa norm hałasu dla nieruchomości przeznaczonych dla funkcji UON/MUW,
- 3. art. 114 ust. 2 prawa ochrony środowiska poprzez jego niezastosowanie i ustalenie norm dla terenów mieszkaniowo-usługowych, choć zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeważającym rodzajem terenu jest funkcja nauki, co oznacza, iż naruszono ten przepis,
- 4. Tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że norma "hałasowa" wynika automatycznie z przepisów tego rozporządzenia i w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie norma dla a terenów mieszkaniowo - usługowych, choć terenu U ON/MUW nie uwzględniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in. że rozstrzygnięcie oparte zostało na błędnym przyjęciu, że tereny przeznaczone w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego rejonu urbanistycznego [...] I – część I (uchwała [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. – dalej MPZP) dla funkcji UON/MUW należą do obszaru zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska. W ocenie skarżącego takiego wniosku nie da się wysnuć z analizy postanowień MPZP. Skarżący wskazał, że z regulacji zawartej w § 10 pkt 4 MPZP jednoznacznie wynika, że tylko wskazane w planie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MUW i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) podlegają ochronie akustycznej. Plan wprawdzie – jak wyjaśnił skarżący - nie wyłącza terenów UON/MUW z ochrony akustycznej, ale podkreślił, że przepisy prawa ochrony środowiska nie wymagają takiego wyłączenia.
Dlatego też, w ocenie skarżącego Sąd dopuścił się naruszenia przepisów postępowania polegającego na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w szczególności w zakresie ustalenia, że tereny przeznaczone w MPZP dla funkcji UON/MUW należą do obszaru zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska. Skarżący zarzucił także Sądowi I instancji, że ten w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia dość pobieżnie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wobec czego nie wiadomo na jakich dowodach oparł się Sąd Wojewódzki oraz organy administracyjne.
W ocenie skarżącego, Sąd nie wskazał, z jakiej konkretnie normy prawnej wynika stwierdzenie, że pomimo nieokreślenia w MPZP terenu oznakowanego OUN/MUW dla potrzeb Prawa Ochrony Środowiska tereny te podlegają ochronie akustycznej. Zdaniem skarżącego, Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego wskazując, że ten dokonując interpretacji przepisów prawa materialnego, w tym przepisów uchwały dotyczących MPZP, jak również Prawa ochrony środowiska nie zwrócił uwagi, że ani § 10 pkt 4 i pkt 5, ani żaden inny przepis MPZP nie wskazuje jak należy interpretować w rozumieniu przepisów Prawo ochrony środowiska tereny przeznaczone pod funkcję nauki. W ocenie skarżącego przytoczone przepisy określają rozumienie terenów oznakowanych w planie jako MUW i OU, ale nie - jak w przedmiotowej sprawie UON, a to ta funkcja jest dla terenu przy ul. [...] wiodąca i w oparciu o tą funkcję powinny zostać określone wskaźniki hałasu.
W ocenie skarżącego, aby Sąd I instancji mógł powołać się na MPZP, to plan ten musiałby wprost określać teren oznakowany symbolem OUN/MUW dla potrzeb Prawa Ochrony Środowiska. Nie można stwierdzić, że skoro MPZP dopuszcza na przedmiotowym terenie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, to norma "hałasowa" wynika automatycznie z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Całkowicie pominięto okoliczność, że w takim przypadku należy zastosować normę właściwą dla przeważającego rodzaju terenu, czyli normę właściwą dla funkcji usług nauki po jej ustaleniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – W. - wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 t.j.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że teren, którego dotyczy postępowanie znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie dokonania błędnych ustaleń faktycznych i niewłaściwej oceny dowodów, ujawniających się między innymi w braku wzięcia pod uwagę, że budynki mieszkalne na nieruchomości oznaczonej w planie miejscowym symbolem UON/MUW zostały wybudowane przez I. dla swoich pracowników, którzy mieszkania te wykupili. Okoliczność ta nie ma bowiem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest bowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, kto i w jakim celu wybudował budynki mieszkalne. Znaczenie zaś mają postanowienia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne, przypisane mu funkcje, a mianowicie funkcję perswazyjną oraz funkcję kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2013 r., I OSK 2211/13).
A zatem naruszenie przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2014 r., I GSK 191/13; z 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11).
Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności (niezgodności) z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09).
W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku choć skrótowe, to jednak zawiera wszystkie niezbędne elementy. Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 114 ust. 2 p.o.ś. oraz § 10 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 35 tej uchwały.
Zauważyć należy, że w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (pkt 1 lit. a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1 lit. b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1 lit. c), na cele uzdrowiskowe (pkt 1 lit. d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 1 lit. e), na cele mieszkaniowo-usługowe (pkt 1 lit. f). Co do zasady - zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 t.j.).
W art. 114 ust. 2 ustawy wprowadzono zasadę, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Oznacza to, że jeżeli przykładowo dany teren jest przeznaczony częściowo pod zabudowę mieszkaniową i częściowo na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, to należy ustalić, który rodzaj terenu przeważa na tym obszarze. Istotne jest, że przepis art. 114 ust. 2 ustawy ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W rozpoznawanej sprawie teren, którego dotyczy postępowanie został ustalony w planie miejscowym jako UON/MUW. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to tereny usług nauki oraz tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami. W myśl § 35 planu miejscowego przeznaczeniem podstawowym są usługi nauki, a przeznaczeniem dopuszczalnym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami.
Ochronie akustycznej podlega więc teren oznaczony symbolem MUW, a więc zabudowy wielorodzinnej z usługami, bo jak zasadnie zauważył Sąd I instancji art. 114 ust. 2 nie ma zastosowania w sytuacji kiedy przeznaczenie podstawowe nie jest "wrażliwe hałasowo". Przepis ten więc nie ma w sprawie zastosowania, gdyż plan miejscowy nie odnosi się do dwóch różnych terenów ochrony akustycznej. Na tym terenie ochroną akustyczną objęty jest tylko teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MUW z usługami, a co za tym idzie nie ma konieczności stosowania reguł kolizyjnych zawartych w art. 114 ust. 2 p.o.ś.
W związku z powyższym zarzut naruszenia ar. 114 ust. 2 p.o.ś. nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia § 10 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem regulacja ta stanowi, że "wskazane w planie tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej MUW z usługami i tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie ochrony przed hałasem stanowią tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska". W stosunku do tego terenu należy więc stosować ochronę przed hałasem jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów p.o.ś.
W konsekwencji jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z art., 3 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie ustalenia, że tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla funkcji UON/MUW należą do obszarów zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska.
Powyższe rozważania czynią nieusprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 115a ust. 1 p.o.ś., albowiem prawidłowe ustalenia, że teren podlega ochronie akustycznie czyniły koniecznym wydanie decyzji w oparciu o powołany wyżej przepis.
Jako niepoddający się kontroli kasacyjnej należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tabeli nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że norma "hałasowa" wynika automatycznie z przepisów tego rozporządzenia i w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie norma dla terenów mieszkaniowo – usługowych, choć terenu UON/MUW nie uwzględniono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Obowiązek ten wynika między innymi z art. 183 § 1 p.p.s.a statuującego zasadę związania granicami skargi kasacyjnej, która oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Przedstawiony powyżej zarzut warunku tego nie spełnia, gdyż brak jest wskazania w nim podstawy zaskarżenia, to jest konkretnego przepisu prawa, który został zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszony.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.