Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1970/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 31 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 700/19, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg Fundacji G. oraz Fundacji C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 25 stycznia 2019 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.150.2018.mko.3 w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, oddalił skargi.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym do WSA w Warszawie postanowieniem z 25 stycznia 2019 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.150.2018.mko.3 GDOŚ, po rozpatrzeniu zażaleń Fundacji C. i Fundacji G. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] (dalej: RDOŚ [...]) z 5 listopada 2018 r. nr WOOŚ. 420.45.2018.PTa.60, nadającego rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z 28 marca 2018 r. nr 19/2018 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia GDOŚ wskazał, że w sprawie istnieją podstawy do nadania decyzji RDOŚ [...] z 28 marca 2018 r. nr 19/2018 rygoru natychmiastowej wykonalności, zarówno ze względu na interes społeczny, rozumiany jako zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, jak i inny interes społeczny związany z wytwarzaniem energii elektrycznej oraz zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju. Poza tym, istnieje przesłanka wyjątkowo ważnego interesu strony. GDOŚ podkreślił, że z akt sprawy oraz danych przedstawionych przez inwestora – [...] S.A, wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...] realizowane będzie na potrzeby funkcjonowania Elektrowni [...], która w ramach Krajowego Systemu Energetycznego produkuje ok. 21% energii elektrycznej, co stanowi największy udział w produkcji krajowej. Wydobywanie węgla brunatnego ma docelowo zapewnić produkcję energii elektrycznej zarówno na potrzeby odbiorców prywatnych, w tym obywateli (gospodarstwa domowe) oraz "podmiotów gospodarczych" (np. zakłady przemysłowe i usługowe, gospodarstwa rolne), jak i odbiorców realizujących zadania publiczne (np. transport szynowy, instytucje publiczne), a tym samym poprawić i zapewnić bezpieczeństwo energetyczne państwa.

Jest ono inwestycją ogólnospołeczną i ogólnokrajową, dotyczy bowiem i jest realizowane na potrzeby całego społeczeństwa i państwa. GDOŚ przychylił się do oceny, że z uwagi na wyczerpujące się zasoby węgla brunatnego w złożu [...], jak i wzrost zapotrzebowania Elektrowni [...] na węgiel, prawidłowe funkcjonowanie elektrowni, a tym samym zapewnienie ciągłości dostaw energii elektrycznej do Krajowego Systemu Energetycznego, uzależnione jest od szybkiego i sprawnego prowadzenia procesu inwestycyjnego dotyczącego wydobycia węgla brunatnego ze złoża [...]. Niezapewnienie paliwa na potrzeby funkcjonowania Elektrowni [...] będzie skutkowało zaś koniecznością wyłączenia infrastruktury energetycznej, co ograniczy ilość produkowanej i dostarczanej do odbiorców energii elektrycznej. Konsekwencje tego będą miały charakter gospodarczy i społeczny, przekładający się na straty w gospodarce krajowej oraz ograniczenie zaspokojenia potrzeb obywateli.

Tym samym spowodują znaczące straty w gospodarstwie narodowym. W ocenie GDOŚ, nadanie decyzji RDOŚ [...] z 28 marca 2018 r. nr 19/2018 rygoru natychmiastowej wykonalności jest z tego względu niezbędne, aby inwestor mógł natychmiast posługiwać się tą decyzją na potrzeby procesu inwestycyjnego, a tym samym inicjował działania konieczne do jego prowadzenia. Zwłoka w zakresie podejmowania tych działań może skutkować opóźnieniami w prowadzeniu procesu inwestycyjnego i znacząco opóźnić realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, co w konsekwencji zagrażałoby dobrom chronionym.

Skargę do WSA w Warszawie na postanowienie GDOŚ z 25 stycznia 2019 r wniosły Fundacja C. i Fundacja G. Fundacja C. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. 1) art. 108 § 1 i 2 w zw. z art. 133 i art. 144 oraz art. 6 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ [...] z 5 listopada 2018 r., mimo wydania go z naruszeniem właściwości, co w konsekwencji doprowadziło do wystąpienia wady skutkującej nieważnością w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;
2. 2) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności brak ustalenia, czy natychmiastowe wdrożenie przedsięwzięcia w życie jest niezbędne z uwagi na wartości określone w art. 108 § 1 k.p.a.;
3. 3) art. 108 § 1 i 2 w zw. z art. 123 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a., przez brak dostatecznego uzasadnienia przyczyn, dla których decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności;
4. 4) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., przez brak odniesienia się organu do wszystkich argumentów podniesionych przez Fundację w zażaleniu, a w szczególności brak rozpoznania, czy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne dla realizacji wartości uzasadniających nadanie tego rygoru;
5. 5) art. 108 § 1 i 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ [...] z 5 listopada 2018 r., mimo że nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających nadanie takiego rygoru oraz postanowienie RDOŚ [...] nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego;
6. 6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ [...] z 5 listopada 2018 r. w sytuacji, gdy było ono wadliwe – które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania.

Fundacja G. z kolei zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. 1) art. 108 § 1 i 2 w zw. art. 133 i art. 144 oraz art. 6 i art. 19 k.p.a., przez utrzymanie w mocy postanowienia RDOŚ [...] z 5 listopada 2018 r. wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;
2. 2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. i oraz art. 72 ust. 3 i art. 82 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.), przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia RDOŚ [...] z 5 listopada 2018 r., które zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 108 k.p.a., a to przez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w drodze postanowienia po wydaniu decyzji, pomimo że nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności wskazujące na zasadność zastosowania tego rygoru w sprawie; nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w związku z przesłanką interesu społecznego na wniosek strony, podczas gdy w tym przypadku organ winien działać z urzędu; nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo niespełnienia przesłanki niezbędności oraz wystąpienia realnego zagrożenia wystąpienia ciężkich strat w gospodarstwie narodowym ani żadnej innej przesłanki nadania takiego rygoru; a także poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo, że w świetle art. 72 ust. 3 i art. 82 ust. 1 u.u.i.ś. jest to bezprzedmiotowe;
3. 3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego, pominięcie faktów znanych powszechnie oraz znanych organowi z urzędu, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego oraz opatrzenie postanowienia zdawkowym uzasadnieniem, w którym organ nie wykazał, na jakiej podstawie uznał za spełnione przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz nie odniósł się wyczerpująco do argumentów podniesionych w zażaleniach na postanowienie RDOŚ [...].

W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie i potrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Warszawie postanowieniem z 10 kwietnia 2019 r. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg Fundacji C. i Fundacji G. oraz postanowił o prowadzeniu ich pod wspólną sygnaturą akt IV SA/Wa 700/19.

Sąd I instancji na wstępie wyjaśnił, że jakkolwiek skargi Fundacji C. i Fundacji G. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, to każda z nich zachowała swoją materialnoprawną odrębność. Połączenie spraw w trybie art. 111 p.p.s.a. ma bowiem wyłącznie charakter techniczny. Innymi słowy, skoro wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku został złożony tylko przez Fundację C., Sąd I instancji skoncentrował swoje rozważania na skardze tego podmiotu. Uzasadnienie bowiem wyroku oddalającego skargę sporządza się na wniosek strony zgłoszony w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu sentencji wyroku (art. 141 § 2 p.p.s.a.). Według Sądu I instancji, taki wniosek nie został złożony przez drugiego ze skarżących, zatem nie wystąpiła przesłanka do sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku ze skargi Fundacji G. Sąd I instancji oddalając skargi Fundacji G. oraz Fundacji C. na postanowienie GDOŚ z 25 stycznia 2019 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.150.2018.mko.3 w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazał, że istota sporu w sprawie sprawdzała się do oceny, czy decyzji RDOŚ [...] z 28 marca 2018 r. nr 19/2018 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]" zasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności, skoro od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, które nie zostało jeszcze rozpoznane przez organ odwoławczy.

W ocenie Sądu I instancji, rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji od razu przy jej wydaniu albo też może ona nim być opatrzona w późniejszym terminie, tj. od chwili wydania decyzji do momentu upływu terminu do wniesienia odwołania, najpóźniej jednak – w sytuacji wniesienia odwołania z zachowaniem terminu – do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zauważyć również należy, że rygor natychmiastowej wykonalności nadany decyzji w chwili jej wydania stanowi jej element. Rozstrzygnięcie o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności po jej wydaniu następuje natomiast w formie postanowienia. Przyjmuje więc postać oddzielnego rozstrzygnięcia prawnego, które zażaleniem może być zaskarżone do organu wyższego stopnia, którym to będzie organ właściwy od rozpatrzenia odwołania od decyzji środowiskowej.

Według Sądu I instancji, błędne jest stanowisko skarżącej Fundacji, że organ I instancji nie jest uprawniony do nadania takiego rygoru. Co prawda w art. 108 k.p.a. nie wskazano literalnie, że organem właściwym do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w drodze postanowienia jest organ, który wydał decyzję, jednakże jego wykładnia nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wszczęcie postępowania odwoławczego przenosi kompetencje w zakresie nadania rygoru na organ drugiej instancji.

Przeniesienie takich kompetencji nie wynika z art. 133 i art. 144 k.p.a. Poza tym należy mieć na względzie, że rozstrzygnięcie organu II instancji z natury rzeczy jest ostateczne, co wyklucza nadawanie mu rygoru natychmiastowej wykonalności, a przez to kompetencje w tym zakresie dla organu odwoławczego.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono ważnym interesem społecznym, jak również ważnym interesem strony. Elektrownia [...], będąca oddziałem spółki [...] S.A. Elektrownia [...] produkuje w ramach Krajowego Systemu Energetycznego ok. 21% energii elektrycznej, co stanowi największy udział w produkcji krajowej. Planowane przedsięwzięcie ma zatem charakter inwestycji ogólnospołecznej i ogólnokrajowej. Wydobywanie węgla brunatnego ma bowiem docelowo zapewnić produkcję energii elektrycznej zarówno na potrzeby odbiorców prywatnych, w tym gospodarstw domowych oraz podmiotów gospodarczych, jak i odbiorców realizujących zadania publiczne.

Sąd podziela ocenę, że niezapewnienie paliwa na potrzeby funkcjonowania Elektrowni [...] będzie skutkowało koniecznością wyłączenia infrastruktury energetycznej, co ograniczy ilość produkowanej i dostarczanej do odbiorców energii elektrycznej. Konsekwencje tego będą miały charakter gospodarczy i społeczny, przekładający się na straty w gospodarce krajowej oraz ograniczenie zaspokojenia potrzeb obywateli, co spowoduje znaczące straty w gospodarstwie narodowym. Ocena możliwości uzupełnienia tych strat energetycznych z innych źródeł energii wykracza poza zakres kontrolowanego postępowania, wobec czego Sąd odstąpił od ustosunkowania się do tych zarzutów skargi.

Charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia również nie sprzeciwia się nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Bezpodstawności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nie można bowiem upatrywać w braku możliwości wykonania decyzji środowiskowej.

Sąd I instancji w składzie orzekającym aprobuje stanowisko, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie może nosić zamiaru przyspieszenia procesu inwestycyjnego oraz otworzenia w ten sposób możliwości podejmowania określonych działań przez inwestora w sytuacji, gdy przepisy ustawowe uzależniają te działania od wykazania się przez inwestora decyzją ostateczną.

W ocenie Sądu I instancji, nie może jednak budzić wątpliwości, że realizacja planowanego przedsięwzięcia ze względu na jego charakter jest uzasadniona ważnym interesem społecznym, związany z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz zabezpieczeniem gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Konsekwentnie, powody te należało uznać za wystarczające do nadania decyzji RDOŚ [...] z 28 marca 2018 r. nr 19/2018 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]" rygoru natychmiastowej wykonalności.

Fundacja C., reprezentowana przez adw. B.M., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

1. I. Opierając skargę kasacyjną na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej k.p.a.), w zw. z art. 126 k.p.a., art. 108 § 1 i 2 k.p.a., art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 6 i 7 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z powodu jego wydania z naruszeniem przepisów o właściwości nie obejmuje sytuacji, w której to postanowienie zostało wydane przez organ I instancji po tym, gdy od decyzji zostało wniesione odwołanie i sprawa przekazana organowi II instancji;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 15 i 19 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z powodu jego wydania z rażącym naruszeniem prawa nie obejmuje sytuacji, w której to postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. w sytuacji, gdy organ I instancji wydał postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności swojej decyzji po tym, jak od niej wniesiono odwołanie i akta przekazano organowi II instancji
4. - które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem na jego skutek Sąd I instancji oddalił skargi i utrzymał w mocy postanowienie GDOŚ, które było dotknięte wadą nieważności.

Z ostrożności, gdyby powyższe zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne, na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

1. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 108 § 1 k.p.a. przez brak uchylenia postanowienia GDOŚ w sytuacji, gdy organ ten nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, oraz przez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności przez:
2. a) niedostateczne uwzględnienie występujących w sprawie okoliczności wpływających istotnie na ocenę spełnienia przesłanek z art 108 § 1 k.p.a.,
3. b) brak ustalenia, czy nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było faktycznie niezbędne ze względu na interesy prawnie chronione w art. 108 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy "stan niezbędności" warunkował nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności;
4. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art 108 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego zbadania sprawy, bezkrytyczne powielenie stanowiska organów, przy jednoczesnym wyrażeniu stanowiska niejasnego i miejscami sprzecznego wewnętrznie, a także sprzecznego z zaakceptowanym i przyjętym za własne stanowiskiem GDOŚ, a w szczególności przez:
5. a) brak odniesienia się do zarzutów Fundacji dotyczących możliwości uzupełnienia strat energetycznych z innych źródeł energii niż poprzez eksploatację złoża [...],
6. b) brak odniesienia się do stanowiska Fundacji o konieczności oceny zasadności realizacji inwestycji ze względu na jej wpływ na środowisko,
7. c) niestaranną ocenę co do możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,
8. 5) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta była uzasadniona
9. - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w jego wyniku Sąd I instancji oddalił skargi oraz utrzymał w mocy postanowienie GDOŚ;

Opierając skargę kasacyjną na powyższych zarzutach:

1. 1) w razie uznania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a istota sprawy w myśl art. 188 p.p.s.a., została dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o:
2. a) w przypadku przyjęcia, że postanowienie GDOŚ dotknięte jest wadą nieważności:
3. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także stwierdzenie nieważności postanowienia GDOŚ w całości oraz w oparciu o art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności postanowienia RDOŚ w całości, ewentualnie:
4. b) w przypadku przyjęcia, że postanowienie GDOŚ nie jest dotknięte wadą nieważności, zaś zasadne są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej:
5. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także uchylenie w całości postanowienia GDOŚ, jak również, w oparciu o art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylenie postanowienia RDOŚ w całości;
6. 2) w razie uznania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale istota sprawy w myśl art. 188 p.p.s.a. nie została dostatecznie wyjaśniona, wnoszę o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacji C. (dalej: skarżąca kasacyjnie) wskazano, że w niniejszej sprawie, prawidłowość ustaleń stanu faktycznego nie rzutuje na ocenę podstawowego zarzutu, jakim jest naruszenie prawa materialnego odnoszącego się do zagadnienia właściwości organów, tj. do tego, czy organ I instancji, po wniesieniu odwołania i przekazaniu akt organowi II instancji, może nadać swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W okolicznościach przedmiotowej sprawy - jako swoiste odstępstwo od zasady - to właśnie naruszenie przepisów postępowania jest następstwem naruszenia prawa materialnego, nie na odwrót. Z powyższych względów skarżąca kasacyjnie wnosi o rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Według skarżącej kasacyjnie, istotą sporu jest przesądzenie, który organ jest właściwy w sprawie nadania nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy od decyzji wniesiono odwołanie, a sprawa została przekazana organowi II instancji. Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zasadniczych uprawnień organu I instancji do nadania rygoru z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji przez siebie wydanej. Skarżąca kasacyjnie odnosi się wyłącznie do tego przypadku, gdy wniosek o nadanie decyzji przedmiotowego rygoru złożono już po wszczęciu postępowania odwoławczego (wpływie odwołania do organu II instancji) i który to rygor nadawany jest zanim zostanie wydana decyzja II instancji (po wszczęciu postępowania odwoławczego). W takiej sytuacji, zdaniem Fundacji, organem właściwym w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności jest organ II instancji.

Wpadkowy charakter postępowania w sprawie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje, że postępowanie to jest nierozerwalnie związane z trwającym postępowaniem odwoławczym w stosunku do decyzji (które to postępowanie prowadzone jest przez GDOŚ). Literalne brzmienie art. 108 § 2 k.p.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że w razie zaistnienia konieczności natychmiastowej wykonalności decyzji podlegającej weryfikacji przez organ II instancji, postępowanie powinno w całości lub części zostać cofnięte do I instancji, a to należałoby przecież zrobić przez wzgląd na wymóg wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Istnienia takiej procedury cofnięcia sprawy do organu I instancji nie można domniemywać, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z podstawową dla polskiego porządku zasadą praworządności. W szczególności możliwość nadania rygoru z urzędu powoduje, że z perspektywy sytemu prawa trudny byłby do zaakceptowania pogląd, iż podczas trwania postępowania odwoławczego, organ I instancji zupełnie niezależnie rozstrzygałby o wykonalności swojego podlegającego kontroli rozstrzygnięcia. Analiza art. 133 k.p.a. pokazuje bowiem, że organ pierwszej instancji po wpłynięciu odwołania przekazuje akta sprawy organowi odwoławczemu.

Według autora skargi kasacyjnej, odnotować należy, że RDOŚ nie był właściwy do wydania postanowienia RDOŚ po tym, jak w trybie art. 133 k.p.a. przekazał akta GDOŚ. W praktyce oznacza to również, że RDOŚ: a) stracił możliwość weryfikacji istnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; b) nie posiada aktualnej wiedzy o okolicznościach postępowania, które wystąpiły już po wydaniu decyzji pierwszej instancji, które mogą w sposób fundamentalny rzutować na ocenę istnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W przypadkach analogicznych do rozpatrywanego, w których: 1) organ I instancji nie nadał decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, 2) trwa postępowanie odwoławcze, 3) organ odwoławczy ma w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. status "ministra" - tutaj GDOŚ tryb postępowania powinien się kształtować w sposób następujący. Rygor natychmiastowej wykonalności powinien być nadawany przez organ II instancji (wobec decyzji), jako że posiada on komplet dokumentów dotyczących sprawy i wszechstronną wiedzę o okolicznościach postępowania.

Zgodnie z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 i 108 § 2 k.p.a., od postanowienia tego organu służyć będzie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W kontekście zaś art. 52 § 3 p.p.s.a. wypada zaznaczyć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest obecnie uprawnieniem nie zaś obowiązkiem strony, nie wpływa tym samym na możliwość skorzystania z sądowej kontroli rozstrzygnięcia. Stronie niezadowolonej z postanowienia organu o statusie ministra w przedmiecie rygoru natychmiastowej wykonalności przysługuje albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo skarga do sądu administracyjnego. Jedynym właściwym dysponentem nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był GDOŚ, a zatem to on w I instancji powinien był rozstrzygnąć o wykonalności decyzji. Sytuację, w której organ niższego stopnia rozstrzygnął sprawę, w której właściwy był organ wyższego stopnia należy kwalifikować jako rażąco nieprawidłową. W konsekwencji nieprawidłowe jest również rozstrzygnięcie organu II instancji w niniejszej sprawie, gdyż utrzymało ono w mocy nieprawidłowe postanowienie wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Według autora skargi kasacyjnej, najpierw RDOŚ, a następnie GDOŚ dokonały niedopuszczalnego z punktu widzenia praworządności domniemania właściwości. Sąd I instancji usankcjonował ten stan, błędnie wykładając art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., przyjmując, że właściwość ta nie wynika z literalnej wykładni przepisów prawa, lecz z innego bliżej niesprecyzowanego rodzaju wykładni.

W niniejszej sprawie Fundacja przystąpiła do postępowania głównego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie postępowania drugoinstancyjnego, do czego była uprawniona na mocy art. 44 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Złożone przez Fundację w toku postępowania odwoławczego stanowiska i opinie nie mogły być zatem znane RDOŚ, tymczasem dotyczyły tak ważkich kwestii jak:

1. 1) możliwość znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na chronione obszary w ramach sieci Natura 2000;
2. 2) utrata wielu gatunków chronionych (flora) wskutek przedsięwzięcia;
3. 3) negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na ichtiofaunę i awifaunę;
4. 4) nieopłacalności inwestycji przy istniejących uwarunkowaniach geologicznych;
5. 5) niekorzystne uwarunkowania hydrogeologiczne. Okoliczne obszary w związku z wypompowaniem i powiększaniem leja depresji wokół kopalni będą miały (już mają w wyniku działania kopalni odkrywkowych dostarczających węgiel do Elektrowni [...]) bardzo poważny problem z dostępem do wody. Kompleksowa wiedza o wszystkich powyższych okolicznościach po stronie RDOŚ, a także innych zgłaszanych przez pozostałych uczestników postępowania, bez wątpienia miałaby istotny wpływ na ocenę spełnienia przesłanek z art. 108 § 1 k.p.a uzasadniających nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a także na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadniając rozstrzygnięcie administracyjne powołano się na (i) ważne interesy społeczne, jak również (ii) ważny interes strony. Właściwa ocena spełnienia tych przesłanek nie powinna być przeprowadzona z pominięciem ważenia rożnych interesów i wartości, niejednokrotnie wykluczających się wzajemnie. Również tych, które w związku z realizacją celów statutowych prezentowała Fundacja jako organizacja ekologiczna w rozumieniu u.u.i.ś. dopiero w postępowaniu przed GDOŚ dotyczącym decyzji środowiskowej. Brak symetrii wiedzy pomiędzy organem I instancji, a organem II instancji doprowadził dodatkowo do nieurzeczywistnienia zasady dwuinstancyjności postępowania w przedmiocie rygoru, gdyż organy dysponowały innym materiałem dowodowym. Fundacja wskazuje, że organ I instancji mógł wydać swoje postanowienie na podstawie niepełnych akt lub wręcz jedynie na podstawie okoliczności powołanych we wniosku o nadanie decyzji przedmiotowego rygoru, skoro akta przekazano organowi II instancji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, powyższe okoliczności przemawiają za przyjęciem, że w rozpatrywanym przypadku to GDOŚ był właściwym organem I instancji do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Niestety RDOŚ tego uchybienia nie dostrzegł, podobnie jak GDOŚ i WSA w Warszawie, co jednak powinno było prowadzić do stwierdzenia nieważności postanowienia GDOŚ, jak i postanowienia RDOŚ.

Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji rygor natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie nie służy ważnemu interesowi społecznemu, w szczególności szeroko rozumianemu bezpieczeństwu energetycznemu, jego brak zaś nie spowoduje automatycznie strat w gospodarce krajowej oraz ograniczenia zaspokojenia potrzeb obywateli i nie będzie skutkować znaczącymi stratami w gospodarstwie narodowym. Występowanie interesu strony stoi również pod znakiem zapytania, co wyklucza kwalifikowanie go jako "wyjątkowo ważnego", jak tego wymaga art. 108 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stanowisko [...] S.A. na podstawie: sprawozdania zarządu, z działalności [...] S.A. oraz Grupy Kapitałowej [...] za 2018 r.; odpowiedzi na pytania akcjonariuszy i odpowiedzi [...].

Według autora skargi kasacyjnej, w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] nie wpisano kopalni na listę inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, że realizacja przedsięwzięcia nie jest niezbędna, w szczególności z punktu widzenia interesu społecznego, jak tego wymaga art. 108 § 1 k.p.a. Złoża [...] samorząd Województwa [...] nie uznał jednak za inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W części poświęconej tego rodzaju inwestycjom dokumentu pt. "Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] oraz Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miejskiego Obszaru Funkcjonalnego [...]" nie wymieniono kopalni [...]. W tym kontekście poważne wątpliwości budzi możliwość traktowania przedmiotowego przedsięwzięcia jako niezbędnego we względu na jakikolwiek interes społeczny objęty hipotezą art. 108 §1 k.p.a. Gdyby [...] S.A. rzeczywiście była zdania, że eksploatacja kopani odkrywkowej [...] jest niezbędna ze względu na wyjątkowo ważny interes spółki oraz interes społeczny, którym jest w głównej mierze zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, to [...] w sposób jednoznaczny wypowiadałoby się o swoich planach inwestycyjnych, mając na uwadze, że § 3 ust. 4 statutu Spółki stanowi, że podmiot ten realizuje zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego Rzeczypospolitej Polskiej.

Tymczasem przedstawiciele grupy kapitałowej w oficjalnych dokumentach wyrażają niemałe wątpliwości co do inwestycji, odwołując się do okoliczności takich jak: niepewność co do opłacalności inwestycji i jej zgodności ze spodziewanymi rozwiązaniami prawa Unii Europejskiej i polityki rządowej, o czym już wspomniano powyżej. Błędnie Sąd I instancji uznał, że ocena możliwości uzupełnienia strat energetycznych z innych źródeł energii wykracza poza zakres kontrolowanego postępowania. Nie da się bowiem z pominięciem takiej analizy zdecydować o istnieniu lub nieistnieniu ważnego interesu społecznego w eksploatacji kopalni węgla brunatnego w warunkach postępującej zmiany klimatu oraz problemów z dostępem do wody w województwie [...]. Do obu tych, powiązanych ze sobą, niekorzystnych zjawisk wydatnie przyczynia się Elektrowni [...] i jej kopalnie odkrywkowe poprzez spalanie paliwa emitującego znaczące ilości gazów cieplarnianych oraz tworzenie wielkiego leja depresyjnego w województwie [...], który wpływa negatywnie na dostępność wody.

Z tych powodów interes społeczny wymaga przynajmniej próby rozważenia możliwości uzupełnienia strat energetycznych z innych, bardziej przyjaznych środowisku naturalnemu źródeł energii. Trzeba przy okazji zwrócić uwagę, że w postępowaniu środowiskowym przed RDOŚ, jak i GDOŚ podnoszono problematykę zmian klimatu i powiększającego się leja depresyjnego w województwie [...] na skutek działalności [...] kompleksu paliwowo-energetycznego. Nie da się analizować inwestycji z perspektywy bezpieczeństwa energetycznego, jako ważnego interesu społecznego, w oderwaniu od jej wpływu na środowisko naturalne.

Ustalenia względem istnienia bądź nieistnienia ważnego interesu społecznego nie powinny pomijać celu, dla którego inwestor wystąpił o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jest nim możliwość ubiegania się o kolejną decyzję inwestycyjną: koncesję, która uprawniać będzie inwestora do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopaliny ze złoża [...]. W dniu 8 listopada 2018 r. inwestor złożył do Ministerstwa Środowiska wniosek o wydanie koncesji. Decyzja, o ile zostanie wydana, ma szczególnie doniosłe skutki społeczne. Eksploatacja kopalni będzie wymagać wysiedlenia ponad 3000 osób z ponad 33 wsi (ustalenia decyzji). Jak informuje [...], samo uzyskanie koncesji nie jest tożsame z podjęciem się realizacji inwestycji, natomiast w opinii Fundacji jest ono tożsame z blokadą inwestycyjną nieruchomości znajdujących się w obszarze górniczym, co dotknie lokalnych mieszkańców przez wiele lat obowiązywania koncesji, nawet jeżeli ostatecznie nie będzie ona przez inwestora wykorzystywana, bo zrezygnuje on z przedsięwzięcia.

W opinii Fundacji bezrefleksyjne - gdyż niemające odzwierciedlenia w uzasadnieniu Sądu, jak i wcześniejszych uzasadnieniach decyzji organów administracji - pominięcie problematyki zmian klimatu w kontekście planowanej inwestycji jest niezwykle istotnym błędem wpływającym na treść orzeczenia. Waga problemu jakim jest zmiana klimatu i redukcja emisji gazów cieplarnianych, aby jej zapobiec, wymaga co najmniej dokładnego zestawienia ważnego interesu społecznego, jakim jest przeciwdziałanie zmianom klimatu, z innymi wartościami, które uznano za uzasadniające nadanie decyzji rygoru. Co więcej, w opinii Fundacji, interes jakim jest ochrona przed zgubnymi skutkami zmian klimatu powinien w kolizji z innymi interesami mieć co do zasady pierwszeństwo. Za fakty notoryjne należy uznać, antropogeniczność zmian klimatu i powiązanie tego zjawiska ze spalaniem paliw kopalnych.

Stabilność klimatu jest globalnym interesem społecznym w przeciwieństwie do innych, wręcz partykularnych interesów wskazanych jako uzasadnienie nadania przedmiotowej decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Według Fundacji, zapewnienie tej stabilności jest jednym z najważniejszych wyzwań, przed którym stoi ludzkość. Nie ulega wątpliwości, że z punktu widzenia interesu, jakim jest ochrona klimatu przedłużanie eksploatacji instalacji emitującej gazy cieplarniane jest niekorzystne. Skutkiem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było z kolei przejście inwestora do kolejnej fazy inwestycji, której ostatecznym efektem będzie funkcjonowanie Elektrowni [...], będącej największym, punktowym źródłem emisji CO2 w Europie przez kilkadziesiąt kolejnych lat po roku 2030. Wojewódzki Sąd Administracyjny tylko powierzchownie zbadał sprawę i w związku z tym wadliwie oddalił skargę Fundacji, nie dostrzegając istotnych braków postępowania wyjaśniającego, które w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy.

Ani bowiem GDOŚ, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, który przyjął ustalenia faktyczne GDOŚ za własne (str. 5 uzasadnienia wyroku), nie uznały za relewantną dla sprawy kwestię zastąpienia w Krajowym Systemie Energetycznym Elektrowni [...], jako elektrowni opalanej węglem brunatnym, innym źródłem lub źródłami energii elektrycznej. Dopiero stwierdzenie braku możliwości zastąpienia Elektrowni [...] - jako elektrowni opalanej węglem ze złoża [...] – innym źródłem energii elektrycznej, mogłoby doprowadzić do stwierdzenia o wystąpieniu stanu konieczności administracyjnej, ale jeszcze nie stanu nagłej konieczności administracyjnej. Dla oceny "zastępowalności" w niniejszej sprawie należałoby bowiem przyjąć długą, bo wieloletnią perspektywę czasową, uwzględniającą daty wyczerpania się zasobów węgla brunatnego z obecnie eksploatowanych poł eksploatacyjnych służących Elektrowni [...], tj. [...] i [...], a także czas potrzebny na udostępnienie nowego złoża.

Pierwsze z wymienionych pól eksploatacyjnych wyczerpie się wg informacji pochodzących z wniosku inwestora w 2026 r., a drugie w 2038 r., natomiast udostępnienie złoża [...] zajmie ok. 11 lat od uzyskania koncesji. W powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny analizy nie przeprowadził i nie dostrzegł, że nie uczyniły tego również organy administracji na etapie postępowania administracyjnego. Nie ustalono zatem w sposób właściwy, czy nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było w danej sytuacji niezbędne dla ochrony dóbr określonych w art. 108 §1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie w ogóle nie odniósł się do zarzutów Fundacji co do sfery gromadzenia i oceny dowodów. Stwierdził jedynie, że przyjmuje ustalenia faktyczne organu za własne. Poza tym Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska Fundacji, że art. 108 ust. 1 k.p.a. wymaga oceny wpływu na różne aspekty otaczającej rzeczywistości oraz inne możliwości zabezpieczenia "dóbr chronionych", a w szczególności zasadności realizacji inwestycji ze względu na jej wpływ na środowisko oraz z punktu widzenia zasad zrównoważonego rozwoju.

Według autora skargi kasacyjnej, w wyroku stwierdzono również, że możliwość uzupełnienia strat energetycznych z innych źródeł energii wykracza poza zakres kontrolowanego postępowania, wobec czego Sąd I instancji odstąpił od ustosunkowania się do tych zarzutów skargi. Nie wyjaśniono dlaczego to zagadnienie wykracza poza zakres kontrolowanego postępowania, a co za tym idzie dlaczego zarzut Fundacji jest błędny. Tymczasem bez tego nie wydaje się możliwe ustalenie dokonane przez Sąd, iż niezapewnienie paliwa na potrzeby funkcjonowania Elektrowni [...] będzie skutkowało koniecznością wyłączenia infrastruktury energetycznej, co ograniczy ilość produkowanej i dostarczanej energii do odbiorców energii elektrycznej.

Sąd powinien wyjaśnić, dlaczego stanowisko strony skarżącej jest błędne. Brak odniesienia się lub ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii czy zarzutów dowodzą, że kontrola działań organów administracyjnych - dokonana przez Sąd pierwszej instancji - nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i narusza przepisy art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Uzasadnienie zawiera również fragmenty niejasne, utrudniające odkodowanie znaczenia, jakie Sąd I instancji chciał im nadać.

W konsekwencji nie jest wiadome, co oznacza dla przedmiotowej inwestycji nadanie decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Fragment wyroku omawiający charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera wewnętrzną sprzeczność, będącą nie do zaakceptowania ani dla skarżącej, gdyż odbiera możliwość poznania motywów przyświecających Sądowi I instancji w niekorzystnym orzeczeniu, ani dla inwestora, którego wyrok nie powinien wprowadzać w dezorientację co do dalszych kroków inwestycyjnych.

W skardze kasacyjnej Fundacja G., reprezentowana przez r.pr. M.J. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest:

1. - naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 2 i § 4 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącej możności obrony swych praw w wyniku zaniechania sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku ze skargi Fundacji G. (dalej: Fundacja) w oparciu o błędne przeświadczenie Sądu I instancji, że wniosek o sporządzenie uzasadnienia nie został złożony przez skarżącą, gdy tymczasem stosowny wniosek został przez pełnomocnika Fundacji złożony z dochowaniem ustawowego terminu;
2. - z ostrożności procesowej - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 108 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.) przez oddalenie skargi Fundacji, w sytuacji gdy zasługiwała ona na uwzględnienie w całości, a to z uwagi na fakt, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] (dalej: RDOŚ) postanowieniem z 5 listopada 2018 r., znak: WOOŚ.420.45.2018.PT.a,60 (dalej: postanowienie RDOŚ), nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej nr 19/2018 z 28 marca 2018 r., znak WOOŚ.420.45.2018.PT.a.a38 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Wydobywanie węgla brunatnego ze złoża [...]" (dalej: decyzja), a Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) utrzymał w mocy to postanowienie, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki faktyczne i prawne warunkujące możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności określonego w art. 108 k.p.a. Rygor ten został nadany w drodze postanowienia RDOŚ po wydaniu decyzji, pomimo że nie zostały ujawnione żadne nowe okoliczności wskazujące na zasadność zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiotowej sprawie, w tym nie została spełniona przesłanka niezbędności oraz wystąpienia realnego zagrożenia wystąpienia ciężkich strat w gospodarstwie narodowym ani też nie zaistniała żadna inna przesłanka uprawniająca organ do nadania takiego rygoru.

Zarzucając powyższe wniósł o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 179a p.p.s.a.;
2. 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.;
3. 3. rozważenie zwrócenia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), o udzielenie odpowiedzi w trybie prejudycjalnym na następujące pytanie: "Czy art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, jak również art. 6 ust. 4 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska należy interpretować w ten sposób, że dozwolone jest, aby państwo członkowskie przed uzyskaniem ostatecznej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (którą zaskarżyły organizacje społeczne) dążyło do wykonania decyzji, która uprawnia inwestora do uzyskania koncesji na wydobycie kopalin ze złóż?";
4. 4. zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Fundacji G. wskazano, że pismem z 31 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 700/19 sekretariat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wykonaniu zarządzenia Sądu doręczył pełnomocnikowi skarżącej sentencję wyroku z 31 maja 2019 r. o oddaleniu skargi na postanowienie GDOŚ z 25 stycznia 2019 r. nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.150.mko.3. Co istotne, w piśmie sekretariatu błędnie opisano mocodawcę pełnomocnika jako Fundację C. Niemniej jednak, pismo sekretariatu wpłynęło na właściwy adres do doręczeń pełnomocnika skarżącej w dniu 5 czerwca 2019 r. W związku z powyższym, w dniu 11 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej na podstawie art. 141 § 2 p.p.s.a. złożył wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wa 700/19, nadając wniosek w tym samym dniu w placówce polskiego operatora pocztowego wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2002 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188, ze zm.).

Faktu terminowego złożenia wniosku dowodzi to, że wyrok wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi skarżącego Fundacji G. w dniu 29 lipca 2019 r. Pełnomocnik skarżącej po kontakcie telefonicznym z Sądem uzyskał informację, że na skutek pomyłki lub zaniedbania przedmiotowy wniosek nie został załączony do akt sprawy w momencie, gdy sporządzane było uzasadnienie, pomimo złożenia przez pełnomocnika skarżącej w ustawowym terminie wniosku o sporządzenie i doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sporządził uzasadnienie wyroku z 31 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 700/19 koncentrując rozważania na skardze Fundacji C., pozostając w błędnym przekonaniu, że stosowny wniosek zdefiniowany w art. 141 § 2 p.p.s.a. nie został złożony przez skarżącą. Stąd wynika wniosek, że w istocie nie sporządzono uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę Fundacji G. Za prawdziwością tej tezy przemawia okoliczność, że Sąd odniósł się w doręczonym skarżącej uzasadnieniu wyroku z dnia 31 maja 2019 r., wyłącznie do treści skargi Fundacji C. i tym samym uniemożliwił skarżącej sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej innych niż zarzut nieważności postępowania, powodując niemożność skonstruowania usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, ujętych w art. 174 p.p.s.a. Na skutek błędów sekretariatu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rażąco naruszono przepisy p.p.s.a., gdyż pomimo spełnienia przez pełnomocnika skarżącej ustawowych obowiązków zmierzających do złożenia skargi kasacyjnej w oparciu o zarzuty z art. 174 p.p.s.a., nie sporządzono i nie doręczono uzasadnienia wyroku z 31 maja 2019 r., który odnosiłby się w swojej treści do skargi Fundacji.

Według autora skargi kasacyjnej warto przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 177 § 1 p.p.s.a., jednym z warunków skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest uzyskanie wyroku z pisemnym uzasadnieniem. Ponadto, brak sposobności do odniesienia się argumentów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które przemawiały w jego ocenie za zasadnością oddalenia skargi w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w efekcie znacząco wpłynął na prawo skarżącej do działania i obrony swych praw w postępowaniu o sygn. IV SA/Wa 700/19.

Dodatkowo oczywistym jest, że skarżąca nie miała przy tym realnej możliwości usunięcia skutków ww. istotnego uchybienia procesowego, na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku z 31 maja 2019 r. Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 maja 2018 roku, sygn. SK 8/14, "sporządzenie skargi kasacyjnej bez znajomości uzasadnienia wojewódzkiego sądu administracyjnego jest działaniem fikcyjnym, obarczonym ryzykiem niespełnienia wymagań w postaci wskazania naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Obrona praw skarżącego jest zatem pozorna; polega właściwie tylko na formalnej możliwości wniesienia skargi kasacyjnej".

Ponadto, "całkowite pozbawienie strony możliwości zapoznania się z uzasadnieniem wyroku sądu administracyjnego I instancji prowadzi do ograniczenia zasady sprawiedliwej (rzetelnej) procedury sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji), a także prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji)". W efekcie, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyżej cytowanym orzeczeniu, gdy skarżący nie może na etapie postępowania sądowego zapoznać się z jakimkolwiek fragmentem uzasadnienia rozstrzygnięcia jego sprawy, którego mu się nie doręcza, "w konsekwencji jest nie tylko pozbawiony szansy poznania toku rozumowania przyjętego przez sąd, ale także możliwości oceny, czy orzeczenie to jest materialnie i formalnie prawidłowe", zaś "pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z uzasadnieniem sądu pierwszej instancji niweczy możliwość poprawnego sformułowania skargi kasacyjnej do NSA z powołaniem wymaganych podstaw".

Powyższe fragmenty wyroku Trybunału Konstytucyjnego dowodzą, że poprzez brak doręczenia uzasadnienia odnoszącego się do skargi Fundacji, uniemożliwiono skarżącej obronę swoich praw. Powyższe uchybienie stanowi również o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie istotnych elementów uzasadnienia, w odniesieniu do skargi Fundacji G. Pomimo niesporządzenia uzasadnienia wyroku odnoszącego się w swojej treści do skargi złożonej przez Fundację i braku możliwości prawidłowego sformułowania zarzutów kasacyjnych - jak wskazano powyżej, z ostrożności procesowej skarżąca wskazuje na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 31 maja 2019 r. naruszył art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 108 k.p.a. przez oddalenie skargi skarżącej, w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie.

Z uwagi na fakt, że w postanowieniu RDOŚ nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, a następnie GDOŚ utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji w której brak było podstaw do nadania tegoż rygoru, zarzuty skargi przedstawione przez skarżącą były zasadne i usprawiedliwione, co powinno było doprowadzić do rozstrzygnięcia Sądu unieważniającego (lub uchylającego) postanowienie GDOŚ oraz postanowienie RDOŚ. W przedmiotowej sprawie zarówno RDOŚ, jak i GDOŚ w swoich postanowieniach w ogóle nie wykazały, że niezbędne jest zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak również ww. organy nie wykazały, że zagrożenie dla gospodarki narodowej w przedmiotowej sprawie jest realne i bezpośrednie, poprzestając jednak na bardzo ogólnych stwierdzeniach w tym zakresie, jak wykazano w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy brak było podstaw do twierdzenia, że odmowa nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stanowić będzie realne zagrożenie dla gospodarki narodowej, a ponadto nie spełniono przesłanki niezbędności - co zostało szczegółowo opisane już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z treścią wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności etap udostępnienia złoża [...] ma trwać około 11 lat od uzyskania koncesji na wydobycie węgla brunatnego, a docelowa zdolność wydobywcza zostanie osiągnięta siedem lat później, a więc na przełomie lat 2036 i 2037, przy założeniu, że koncesja zostanie wydana w najbliższych miesiącach. Wnioskodawca twierdzi, że eksploatacja węgla brunatnego z istniejącej kopalni na polu [...] prowadzona będzie do roku 2038, a więc dopiero wtedy nastąpiłyby braki w dostawach surowca do elektrowni.

Tym samym ewentualne zagrożenie dla funkcjonowania elektrowni wystąpi dopiero za 19-20 lat. Przy tak odległej perspektywie czasowej nie sposób twierdzić, że istnieje realne i bezpośrednie zagrożenie dla gospodarki krajowej. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła więc nagła konieczność administracyjna, która uzasadniałaby zastosowanie wyjątkowego środka, jakim jest rygor natychmiastowej wykonalności. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że powyższe wyliczenia i konieczność rozpoczęcia eksploatacji węgla brunatnego ze złoża [...] opierają się na założeniu, że istniejąca elektrownia [...] będzie funkcjonować do drugiej połowy lat 30-tych XXI wieku przy zachowaniu jej obecnych mocy wytwórczych. Jest to założenie wysoce nieprawdopodobne, gdyż większość bloków energetycznych w tej elektrowni miałaby wówczas ponad 50 lat, co zwykle stanowi górną granicę wiekową eksploatacji tego rodzaju instalacji. Jedynie blok 14, oddany do użytkowania w 2011 r., będzie z wysoką dozą prawdopodobieństwa eksploatowany do połowy XXI wieku.

Za koniecznością wcześniejszego zakończenia eksploatacji starszych bloków energetycznych w elektrowni [...] przemawia również konieczność realizacji celów Porozumienia paryskiego i szybkiego ograniczania emisji dwutlenku węgla. Rzekome zagrożenie (brak dostaw energii elektrycznej) w perspektywie 20 lat może zostać zażegnane przy użyciu wielu innych rozwiązań, znacznie tańszych, korzystniejszych dla środowiska naturalnego i zgodnych z zasadą zrównoważonego rozwoju, takich jak odnawialne źródła energii i zwiększanie efektywności energetycznej. Niezależnie od tego, możliwe jest zaspokojenie potrzeb energetycznych przy użyciu innych źródeł konwencjonalnych - elektrowni jądrowych, elektrowni opalanych gazem ziemnym i węglem kamiennym (wydobywanym w kraju lub pochodzącym z importu).

Na powyższe wskazuje również obecna treść polityki energetycznej Polski do 2040 r. (dalej: PEP2040). W związku z polityką klimatyczną i środowiskową UE oraz wymogami ochrony środowiska, nie planuje się eksploatacji nowych złóż węgla brunatnego metodą odkrywkową. Wobec powyższego nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla eksploatacji odkrywkowej złoża [...] jest oczywiście bezzasadne, ponieważ to przedsięwzięcie w świetle aktualnego projektu PEP2040 nie jest planowane do realizacji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzestał na dosyć ogólnikowym stwierdzeniu, że nie może jednak budzić wątpliwości, że realizacja planowanego przedsięwzięcia ze względu na jego charakter jest uzasadniona ważnym interesem społecznym związanym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Sąd nie wyjaśnił jednak dlaczego uznał te okoliczności za niebudzące wątpliwości oraz zupełnie nie pochylił się nad wskazanym przez skarżącą pominięciem przez organy obu instancji niespełnieniem w przedmiotowej sprawie przesłanki niezbędności. Nawet gdyby przyjąć za organami obu instancji i Sądem, że realizacja danego przedsięwzięcia jest uzasadniona szczególnie ważnym interesem społecznym lub względami zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, nie stanowi to samodzielnej przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Konieczne jest również wykazanie, że nadanie takiego rygoru jest niezbędne, tj. że w przypadku odmowy jego nadania doszłoby do powstania realnej szkody. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego ani postępowania przed WSA nie zostało wyjaśnione na czym miałaby polegać szkoda, np. ciężkie straty dla gospodarstwa narodowego, gdyby przedmiotowej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Według autora skargi kasacyjnej w niniejszym stanie faktycznym nie zostały spełnione przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a., które uzasadniałyby nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W przedmiotowej sprawie organ I instancji jedynie lakonicznie wskazuje, że "W ocenie RDOŚ [...] w przedmiotowej sprawie istnieje przesłanka zabezpieczenia interesu gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami w postaci braku zapewnienia surowca energetycznego dla istniejącej elektrowni, a co za tym idzie ochronę interesu społecznego na zabezpieczeniu dostaw energii", bez uzasadnienia, jakie straty realnie poniosłaby gospodarka narodowa, jak również bez wskazania dlaczego w tym przypadku nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest niezbędne. GDOŚ natomiast, w uzasadnieniu postanowienia z 25 stycznia 2019 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "przychyla się do argumentacji wnioskodawcy".

Z uwagi na zaniechanie sporządzenia uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2019 r. odnoszącego się do skargi Fundacji, brak jest możliwości oceny ustaleń dokonanych w ww. przedmiocie przez ten Sąd. Ponadto, w związku z tym nie jest możliwe dokonanie analizy oraz weryfikacji przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał zarzutów skarżącej dotyczących braku wykazania niezbędności oraz spełnienia przesłanek koniecznych dla nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, jednakże bezsprzecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku naruszył przepisy postępowania oddalając skargę Fundacji, w sytuacji, w której zasługiwała ona na uwzględnienie w całości.

RDOŚ ani też GDOŚ nie wykazał spełnienia przesłanki niezbędności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organy te nie wskazały, jakie ciężkie straty realnie i konkretnie miałaby ponieść gospodarka narodowa, w związku z brakiem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W niniejszej sprawie zasadne jest zadanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania w trybie prejudycjalnym o następującej treści: "Czy art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, jak również art. 6 ust. 4 Konwencji sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska należy interpretować w ten sposób, że dozwolone jest, aby państwo członkowskie przed uzyskaniem ostatecznej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (którą zaskarżyły organizacje społeczne) dążyło do wykonania decyzji, która uprawnia inwestora do uzyskania koncesji na wydobycie kopalin ze złóż?".

W opinii skarżącej, złożenie wniosku w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w związku z koniecznością weryfikacji zgodności polskich przepisów z treścią dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania [...] S.A. [...], reprezentowany przez r.pr. P.P., wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych i przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej Fundacji C. oraz ich uzasadnienia nie zasługują na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna Fundacji G. jest zasadna.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów skargi kasacyjnej Fundacji C. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I. pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że dokonał błędnej wykładni przepisów powołanych w pkt I. ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności postanowienia o nadaniu decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności z powodu jego wydania z naruszeniem przepisów o właściwości. Wydanie postanowienia przez organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy (po tym, gdy od decyzji zostało wniesione odwołanie) nie stanowiło podstawy do stwierdzenia nieważności postanowień wydanych przez RDOŚ [...] oraz GDOŚ.

Wyjaśnić należy, że ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję (zob. wyrok NSA z 11.02.202 r., I GSKA 2166/18). W niniejszej sprawie decyzję środowiskową z 28 marca 2018 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia określanego przez wnioskodawcę nazwą: "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]", w wariancie inwestorskim (określonym jako - Wariant 2) wydał RDOŚ [...]. Następnie ten sam organ prawidłowo w postanowieniu z 5 listopada 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. datowanego na 17 września 2018 r., nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ [...] z 28 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 o.p. Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 145). Zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt I. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "Tak, jak nie jest rażącym naruszeniem prawa przyjęcie jednej z możliwych jego wykładni, tak również nie można mówić o niewłaściwości organu do wydania decyzji, jeżeli ustalenie tej właściwości jest także wynikiem przyjęcia jednej z możliwych wykładni prawa, jak w niniejszej sprawie". (zob. wyrok NSA z 2.02.2012 r., I OSK 538/11, LEX nr 1113273). W tezie wyroku NSA z 7.10.1982 r., II SA 1119/82 (ONSA 1982, Nr 2, poz.

95) stwierdzono, że "naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia". Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a organy z urzędu muszą przestrzegać swej właściwości (art. 19), przypadki legalnego wykroczenia poza zakres właściwości są ściśle określone w KPA (np. art. 23, 100 § 2). W wyroku SN z 29.5.1991 r., III ARN 17/91 (PiP 1992, Nr 3, s. 108) podkreślono gwarancyjną rolę sankcji nieważności w odniesieniu do obowiązku przestrzegania przez organ administracyjny właściwości w sprawie. Tę samą linię orzecznictwa zachowuje teza wyroku SN z 27.3.2002 r. (III RN 225/01, Legalis), w której stwierdzono, że "naruszenie przy wydawaniu decyzji przez organ administracji publicznej każdego rodzaju właściwości, w tym także właściwości instancyjnej, powoduje jej nieważność". Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy zarówno naruszenia tzw. właściwości wewnętrznej, a więc w obrębie administracji publicznej, jak też tzw. właściwości zewnętrznej, czyli rozgraniczenia właściwości organów administracji publicznej i organów wymiaru sprawiedliwości. Właściwość do wydawania postanowień jest w większości przypadków pochodną właściwości organu do wydawania decyzji administracyjnych. Znaczna liczba postanowień jest wydawana wyłącznie na podstawie przepisów k.p.a. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022,wersja elektroniczna komentarza dostępna internetowo na stronie: Legalis).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wykonanie decyzji nieostatecznej stanowi wyjątek od zasady niewykonywania takiej decyzji uregulowanej w art. 130 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Zasada ta przestaje obowiązywać w przypadku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a., albo gdy decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. W myśl art. 108 § 2 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.

W wyroku z 12.3.2014 r., I OSK 348/13 (Legalis) NSA podkreślił, że "Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 KPA wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, uprawnionym do nadania rygoru po wydaniu decyzji był RDOŚ [...]. W piśmiennictwie W. Chróścielewski badając problem dopuszczalności rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, od której już wniesiono odwołanie i postępowanie toczy się przed organem II instancji, powołując się na względy ekonomiki procesowej, doszedł do wniosku, że kompetencja ta w takim przypadku należeć winna do organu odwoławczego (zob. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 161). Pogląd W. Chróścielewskiego poddał krytyce L. Żukowski, podnosząc, że wykładnia funkcjonalna przepisów dotyczących odwołań w k.p.a. nie daje podstaw do nadawania w postępowaniu odwoławczym decyzji, będącej przedmiotem odwołania, rygoru natychmiastowej wykonalności (L. Żukowski, Recenzja pracy W. Chróścielewskiego, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, SPE 66, Łódź 2002, s. 81).

Zdaniem L. Żukowskiego do takiego wniosku nie uprawnia także wykładnia gramatyczna art. 108, art. 130 § 3 i art. 135 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 135 k.p.a., organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Dodatkowo wskazać należy, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w postępowaniu odwoławczym byłoby nie tylko stanowczo przedwczesnym sygnałem dla strony o nietrafności odwołania, ale w istocie stanowiłoby swoisty przedsąd, przeczyłoby naturze odwołania jako doskonałego środka prawnego. R. Sawuła, podziela stanowisko L. Żukowskiego, wskazując dodatkowo, że systematyka kodeksu, umieszczenie art. 108 w rozdziale poświęconym decyzjom wydawanym przez organ I instancji, przemawia dobitnie, że nadawanie rygoru jest wyłączną kompetencją tego właśnie organu. Według R. Sawuły "Nieprzypadkowo chyba organowi odwoławczemu ustawodawca w art. 135 k.p.a. przydzielił kompetencję ograniczoną w aspekcie natychmiastowego wykonania decyzji wyłącznie do wstrzymania wykonania decyzji podlegających natychmiastowej wykonalności".

Zdaniem R. Sawuły, "Wykluczyć trzeba, aby w posiłkowym stosowaniu przed organem odwoławczym przepisów normujących postępowanie przed organami pierwszej instancji (art. 140 k.p.a.) upatrywać uprawnienia organu odwoławczego do skorzystania z przepisu art. 108 § 2 k.p.a.". (R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl, Rzeszów 2008, s. 91). J. Jendrośka uważa, że "Niektóre przepisy regulujące postępowanie przed pierwszą instancją nie będą miały zastosowania w postępowaniu odwoławczym, np. (...) przepisy dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, gdyż decyzja odwoławcza jako ostateczna nie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa" (J. Jendrośka, [w:] J. Borkowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1989, s. 233). Z. Janowicz twierdzi, że przepis art. 108 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy tylko postępowania przed organami I instancji (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego.

Komentarz, Warszawa, Poznań 1995, s. 332). J. Borkowski zwraca uwagę, że "Z uwagi na brzmienie art. 130 § 1 i 2 rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany już wydanej decyzji tylko w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania, gdy strony nie zaskarżą decyzji (bo po jego upływie decyzja podlega wykonaniu), a w przypadku wniesienia odwołania – może to nastąpić do wydania decyzji przez organ odwoławczy (który jest władny wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji – art. 135)" (J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, s. 456.). J. Borkowski dopuszcza możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w trakcie postępowania odwoławczego, chociaż nie wypowiada się co do tego, który organ jest władny nadać ten rygor decyzji: czy organ I instancji, czy organ odwoławczy. W. Dawidowicz wskazuje, że ponieważ całość przepisów dotyczących rygoru natychmiastowej wykonalności nie może podlegać wykładni rozszerzającej, zatem należy przyjąć, że organ może postanowić o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności tylko takiej decyzji, "od której służy odwołanie", a zatem organ może wydać to postanowienie tylko w okresie, kiedy biegnie jeszcze termin do wniesienia odwołania (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 146).

Według W. Dawidowicza, ponieważ termin do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nadania decyzji rygoru jest o połowę krótszy od terminu do wniesienia odwołania, może się zatem zdarzyć, że zażalenie to dotrze do organu II instancji wcześniej niż odwołanie do decyzji. Dodatkowo autor ten podnosi, że praktycznie rzecz biorąc, organ ten nie rozpozna powyższego zażalenia wcześniej niż wpłynie odwołanie od decyzji wraz z aktami sprawy (tamże). G. Łaszczyca wyraził pogląd, według którego, postanowienie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności może być wydane do momentu uzyskania przez decyzję główną cechy ostateczności (G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 98 i n.). Autor ten rozważał spór do kogo należy kompetencja w aspekcie nadania rygoru – czy do organu I instancji, czy też do organu wyższej instancji. G. Łaszczyca nie wyklucza dopuszczalności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności także wówczas, gdy sprawa znajdowała się w trakcie rozpoznawania na etapie postępowania odwoławczego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że RDOŚ [...] mógł nadać rygor natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej nr 19/2018 z 28 marca 2018 r. (decyzji wydanej przez ten organ) do momentu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające nadanie takiego rygoru. Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie Fundacją C., że utrudnieniem faktycznym w skorzystaniu przez RDOŚ [...] z powyższej kompetencji może być to, że akta sprawy znajdować się będą już w siedzibie GDOŚ.

W ocenie Naczelnego Sądu orzekającego w tym składzie, nie jest to jednak przeszkoda prawnie wykluczająca dopuszczalność opatrzenia decyzji nieostatecznej zaskarżonej odwołaniem rygorem natychmiastowej wykonalności (tak R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl, Rzeszów 2008, s. 94).

W pkt. I. ppkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej zarzucono odrębnie naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tego powodu należy odróżnić przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (naruszenie przepisów o właściwości) od przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa). O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji/postanowienia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji/postanowienia z wszystkimi tego konsekwencjami, z mocą ex tunc. Postawienie zatem zarzutu rażącego naruszenia prawa wymaga uzasadnienia, dlaczego naruszenie ma charakter rażący (np. wyrok NSA z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 264/18). Takiego uzasadnienia nie zawiera zarzut przedstawiony w pkt I. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, zaprzecza ich istocie i sensowi (np. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 443/16). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej i różnorodnej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników.

Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15).

Skarżąca kasacyjnie Fundacja C. zarzuca w pkt I. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 i 19 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności postanowienia o nadaniu decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności z powodu jego wydania z rażącym naruszeniem prawa nie obejmuje sytuacji, w której to postanowienie zostało wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. w sytuacji, gdy organ I instancji wydał postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności swojej decyzji po tym, jak od niej wniesiono odwołanie i akta przekazano organowi II instancji, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bowiem na skutek jego Sąd I instancji oddalił skargi i utrzymał w mocy postanowienie GDOŚ, które było dotknięte wadą nieważności.

Nie ma też podstaw do uznania, że w postępowaniu administracyjnym przed orzekającymi w niniejszej sprawie organami doszło do takiego naruszenia przepisów, w szczególności art. 15 i 19 k.p.a., które byłoby rażące i nakazywałoby stwierdzenie nieważności wydanych w tej sprawie postanowień.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I. ppkt 3) skargi kasacyjnej. GDOŚ zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Sąd instancji, rozpoznając skargi dwóch Fundacji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organów administracji w zakresie zastosowania art. 108 § 1 k.p.a., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której zostały wniesione obie skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość zastosowanego rygoru natychmiastowej wykonalności nie może być skutecznie zakwestionowana w niniejszej sprawie. Działania organów pozostawały w zgodzie z art. 108 § 1 k.p.a., co trafnie zaaprobował Sąd I instancji. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna.

Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych. W przypadku, gdy decyzja natychmiast wykonalna staje się ostateczna, nie obowiązują już żadne ograniczenia w jej wykonaniu. Tym samym nadanie rygoru na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji i w takiej też sferze pozostaje aktualne kontestowanie prawidłowości zastosowania owego rygoru. Generalnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady nie ma przeszkód by nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nadać rygor natychmiastowej wykonalności (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 2169/11, LEX nr 1152144; wyrok NSA z 21.09.2021 r., III OSK 2545/21, LEX nr 3227748). Stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający w tej sprawie. Podkreślić należy, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzależnione od prawidłowości decyzji, której rygor ma zostać nadany.

Innymi słowy, ani GDOŚ ani tym bardziej Sąd I instancji, nie były uprawnione do dokonania oceny, czy decyzja środowiskowa jest decyzją prawidłową, która powinna ostać się w toku postępowania instancyjnego. Co więcej, samo postępowanie w przedmiocie nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z natury rzeczy nie jest postępowaniem, w którym prowadzi się wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Wydane rozstrzygnięcie opierało się przy tym na argumentacji przedstawionej zarówno przez inwestora, jak i przez skarżące kasacyjnie Fundacje, co pozwalało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważyć zasadność nadania decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia to akt administracyjny konstytutywny o charakterze związanym, choć posiadający pewne cechy uznaniowości, nakładający na adresata zarówno uprawnienia, jak i obowiązki, niewywołujący skutków w innych dziedzinach prawa, niewykonalny, o osobowo-rzeczowym charakterze. Przy tym, mimo jej niewykonalnego charakteru, może jej zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I. ppkt 3) lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ [...] z 28 marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację dla przedmiotowego przedsięwzięcia zostało uzasadnione w niniejszej sprawie jej szczególnym charakterem oraz ważnym interesem społecznym i to w wymiarze ogólnopolskim, co precyzyjnie opisano w kwestionowanym postanowieniu GDOŚ. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że ocena czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej przedmiotowego rygoru natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie należała do organu I instancji – RDOŚ [...]. W tej sprawie trafnie organ stwierdził istnienie takich przesłanek, a więc na wniosek inwestora uznał, że występują przesłanki o jakich mowa w art. 108 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo uznał przy tym, że zasadność nałożenia rygoru natychmiastowej wykonalności na nieostateczną decyzję środowiskową nie budzi wątpliwości.

Należy bowiem zgodzić się z Sądem I instancji, że zwłoka w wykonaniu powołanej wyżej decyzji, w okolicznościach tej sprawy, zagrażała dobrom chronionym - w tym interesowi społecznemu i wyjątkowo ważnemu interesowi inwestora. Nie ulega bowiem wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego Państwa. Bezpieczeństwo energetyczne Państwa nie może być rozpatrywane w oderwaniu od bezpieczeństwa ekologicznego. Zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego oraz bezpieczeństwa energetycznego Państwa ma istotne znaczenie dla realizacji zasady zrównoważonego rozwoju. Bezpieczeństwo ekologiczne oznacza stan stabilnego i niezakłóconego współistnienia człowieka i środowiska, związany z realizacją jego podstawowych potrzeb życiowych, stan, który daje gwarancję poszanowania jego praw podmiotowych. Artykuł 74 ust. 1 Konstytucji RP mówi o zasadzie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego.

Bezpieczeństwo to obejmuje działania nakierowane na wiele dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego, które mogą mieć wpływ na środowisko. Jest to stan, w którym podczas normalnej eksploatacji zasobów środowiska nie mogą zostać przekroczone ustalone w przepisach prawnych standardy jakości środowiska. Celem bezpieczeństwa ekologicznego jest określenie optymalnych warunków zdrowia i życia ludzi w środowisku. Zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego powinno być łączone konstytucyjnymi obowiązkami władz publicznych, do których niewątpliwie należy zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego państwa. Te dwa obowiązki władz publicznych nie mogą być interpretowane jako sprzeczne ze sobą, lecz jako obowiązki, które zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju muszą być realizowane w łączności ze sobą.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skarżąca kasacyjnie Fundacja C. odwołuje się do interesu społecznego mieszkańców miejscowości, których obszar ma być przeznaczony na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz na zasadę zrównoważonego rozwoju, które zagadnienia w jej ocenie, nie zostały należycie rozważone przy rozstrzyganiu sprawy, co miało uzasadniać zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Należy jednak podkreślić, że nawet w przypadku przyjęcia, że interes powyższy nie został właściwie oceniony w toku postępowania, to jednak rozpoznając przedmiotową sprawę nie można abstrahować od skutku prawnego nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej. Skutkiem tym, opisanym już powyżej, jest jedynie możliwość przejścia przez inwestora do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego. Oznacza to, że interes społeczny, do którego odwołuje się skarżąca kasacyjnie Fundacja C., będzie podlegał ochronie na dalszych etapach postępowania.

Innymi słowy, nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej nie spowoduje powstania skutków, do których odwołuje się skarżąca kasacyjnie Fundacja C., a do których zalicza naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I. ppkt 4) petitum skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego zbadania sprawy, bezkrytyczne powielenie stanowiska organów, przy jednoczesnym wyrażeniu stanowiska niejasnego i miejscami sprzecznego wewnętrznie, a także sprzecznego z zaakceptowanym i przyjętym za własne stanowiskiem GDOŚ.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie orzeczenia służy bowiem wyjaśnieniu powodów wydania rozstrzygnięcia określonej treści i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu - na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej - prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarte w uzasadnieniu sprawozdanie jest niepełne, niejasne, niespójne lub zawierające innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14) lub nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem rozpatrzenia zarzutów naruszenia wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA: z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13). Skarżąca kasacyjnie Fundacja zarzuca w szczególności: brak odniesienia się do zarzutów Fundacji dotyczących możliwości uzupełnienia strat energetycznych z innych źródeł energii niż przez eksploatację [...]; brak odniesienia się do stanowiska Fundacji o konieczności oceny zasadności realizacji przedsięwzięcia ze względu na jego wpływ na środowisko; niestaranną ocenę co do możliwości nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Tak sformułowane zarzuty, nie mogły być uwzględnione. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu I instancji co do wykładni bądź zastosowania prawa, o czym była mowa powyżej. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się osobno do każdej kwestii podniesionej przez stronę skarżącą i do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA: z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16), co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

Sąd I instancji sformułował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasne stanowisko w kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i w sposób wyczerpujący je uzasadnił, szczegółowo wskazując argumenty świadczące o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia GDOŚ z 25 stycznia 2019 r. i bezzasadności stanowiska przedstawionego w skardze Fundacji C. Sąd I instancji prawidłowo oznaczył istotę sporu w niniejszej sprawie, która sprawdzała się do oceny, czy decyzji RDOŚ [...] z 28 marca 2018 r. nr 19/2018 o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobycie węgla brunatnego ze złoża [...]" zasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności, skoro od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, które nie zostało jeszcze rozpoznane przez organ odwoławczy. Ma rację Sąd I instancji, że co prawda w art. 108 k.p.a. nie wskazano literalnie, że organem właściwym do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w drodze postanowienia jest organ, który wydał decyzję, jednakże jego wykładnia nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wszczęcie postępowania odwoławczego przenosi kompetencje w zakresie nadania rygoru na organ II instancji.

Nawet wówczas, gdyby sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, to dla uznania skuteczności zarzutu naruszenia w tym zakresie art. 141 § 4 p.p.s.a. niezbędne byłoby wykazanie wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy, co wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tego zaś skarżąca kasacyjnie Fundacja C. w tej sprawie nie wykazała.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za dopuszczalne przyjmuje się nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2169/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1066/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach umożliwia inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Fakt, że nieostateczna decyzja środowiskowa nie podlega egzekucji administracyjnej nie oznacza, że nie można takiej decyzji nadać rygoru natychmiastowej wykonalności. W odniesieniu do nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności można mówić o możliwości jej wykonania w znaczeniu szerokim, co należy utożsamiać z mocą prawną pozwalającą na wywoływanie wszystkich skutków związanych z jej pozostawaniem w obrocie prawnym i wywoływaniem skutków prawnych. Okoliczności powyższe mają, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne znaczenie w niniejszej sprawie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. pkt I. ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej polegający na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarga ta była uzasadniona, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w jego wyniku Sąd I instancji oddalił skargi oraz utrzymał w mocy postanowienie GDOŚ.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej Fundacji wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował (zob. wyrok NSA z 19.01.2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z 27.04.2010 r., I OSK 87/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzut podniesiony w badanej skardze kasacyjnej takiego powiązania jest pozbawiony.

Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony, gdy Sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Tak więc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. także okazał się niezasadny.

Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej Fundacji C. przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna Fundacji C. podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Oceniając natomiast skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie przez Fundację G. stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanego w niej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie sporządzenia pisemnego uzasadnienia wyroku ze skargi tej Fundacji i zarzut ten należy ocenić jako skuteczny. Z akt sądowych sprawy wynika, że skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 25 stycznia 2019 r. wniosła zarówno Fundacja G., jak i Fundacja C. Skarga pierwszej z wymienionych Fundacji została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 700/19, zaś skarga drugiej z Fundacji została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 701/19. Z uwagi na fakt, że obie Fundacje wniosły odrębnymi pismami skargi na tę samą decyzję, to skargi te podlegały wspólnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na mocy art. 111 § 1 p.p.s.a., co też Sąd I instancji uczynił, łącząc obie sprawy postanowieniami z dnia 10 kwietnia 2019 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia ich pod sygn. akt IV SA/Wa 700/19.

Następnie zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 700/19 oddalił skargi Fundacji G. i Fundacji C. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obie Fundacje, w ustawowym, siedmiodniowym terminie, zgłosiły wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, najpierw Fundacja C. a następnie Fundacja G. Sąd I instancji sporządził uzasadnienie, jednak tylko w odniesieniu do skargi wniesionej przez Fundację C. nie odniósł się natomiast w ogóle do skargi Fundacji G. Całkowity brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi Fundacji G. w uzasadnieniu zakwestionowanego wyroku powoduje, że orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej w odniesieniu do rozpoznanej skargi Fundacji G. Należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W niniejszej sprawie uzasadnienie wydanego wyroku w odniesieniu do skargi Fundacji G. jest na tyle wadliwe, że nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej co do zaskarżonego rozstrzygnięcia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji skupił się wyłącznie na skardze Fundacji C., nie odnosząc się w ogóle do zarzutów skargi Fundacji G. Wskazana przyczyna skutkowała uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego w tym zakresie rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., co sprawia, że w związku z charakterem uchybienia Sądu I instancji, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest zbędne. Sąd ten, ponownie rozpoznając sprawę, szczegółowo odniesie się do zarzutów podniesionych w skardze Fundacji G. i wyjaśni podstawę swojego rozstrzygnięcia w odniesieniu do tej Fundacji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.