Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 sierpnia 2019 r., III SA/Gl 492/19, po rozpoznaniu skargi J.K. na czynność Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. nr [...], w przedmiocie odmowy dowozu dziecka do szkoły: (1) stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności; (2) zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 146 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności pomimo, że brak było podstaw do przyjęcia, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych niezbędnych do określenia ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego odpowiedniego dla syna skarżącej;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 146 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności pomimo, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego i dokonał prawidłowej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe;
- 2. prawa materialnego, a to:
- a) art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, poprzez ich błędną i wewnętrznie sprzeczną wykładnię skutkującą uznaniem, że gmina zobowiązana jest do zapewnienia bezpłatnego dowozu ucznia niepełnosprawnego do wskazanego przez rodzica ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego pomimo bliżej położonego tożsamego ośrodka przy jednoczesnym uznaniu, że gmina zobowiązana była do porównania możliwości dziecka w korzystaniu z rehabilitacji w obu ośrodkach, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością, ponieważ zgodnie z tą wykładnią gmina z jednej strony zobowiązana jest respektować wybór ośrodka dokonany przez rodziców, a z drugiej strony zobowiązana jest badać która placówka będzie właściwa dla dziecka;
- b) art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że gmina zobowiązana jest zapewniać bezpłatny dowóz ucznia niepełnosprawnego do dowolnie wybranego przez rodziców dziecka ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego pomimo, że na swoim terenie gmina prowadzi ośrodki zapewniające możliwość realizacji orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tożsamym stopniu.
W oparciu o powyższe zarzuty Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tym jednak przypadku istotę sporu stanowi prawidłowa wykładnia prawa materialnego, do czego skądinąd sprowadza się także zarzut ujęty w pkt 1 lit. b) skargi kasacyjnej.
Artykuł 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego, będący podstawą zaskarżonej do Sądu I instancji czynności Prezydenta Miasta [...] stanowi, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Już z samego porównania treści tego przepisu z pkt 1 ust. 4 wynika, że nie mówi się w nim (w odróżnieniu od pkt 1) o obowiązku gminy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki, tylko o obowiązku bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.
Ponadto, na tle nieobowiązującego już art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który to przepis miał bardzo podobne brzmienie do art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego i pełnił tę samą funkcję, jeśli chodzi o oświatowe obowiązki gminy, Sąd Najwyższy w uchwale z 17 lutego 2011 r. III CZP 133/10 przyjął, że "gmina jest obowiązana do zapewnienia dziecku upośledzonemu w stopniu głębokim, spełniającemu obowiązek szkolny przez udział w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do odpowiedniego, wybranego przez rodziców ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Jeżeli dowożenie i opiekę organizują rodzice, obowiązek gminy obejmuje zwrot kosztów przejazdu ucznia oraz opiekuna do wybranego ośrodka. Obowiązków tych nie uchyla zapewnienie przez gminę transportu i opieki do innego ośrodka tego samego rodzaju" (OSNC 2011/10/111).
Przedstawiając kierunki zmian wykładanego przepisu SN stwierdził, że "Początkowo gmina, w ramach realizacji zadań oświatowych zobowiązana była do zapewnienia takim uczniom bezpłatnego transportu pod opieką do najbliższej placówki. Potem ustawodawca uzupełnił to rozwiązanie wariantową możliwością dowożenia dziecka przez rodziców, refinansowaną przez gminę w zakresie kosztów przejazdu ucznia i opiekuna środkami komunikacji publicznej, nadal jednak tylko do najbliższej placówki. Wreszcie, w wyniku nowelizacji, której interpretacja jest przedmiotem rozstrzyganego zagadnienia, pominął zastrzeżenie, ograniczające obowiązki gminy w wypadku uczniów głęboko upośledzonych i tych, u których upośledzenie sprzężone jest z niepełnosprawnościami, do organizacji dowozu pod opieką jedynie do najbliższego ośrodka." Taką treść ma też obecny art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego.
Zatem, także w odniesieniu do tego ostatniego przepisu za aktualne należy uznać stanowisko, że zapewnienie przez gminę uczniowi upośledzonemu intelektualnie w stopniu głębokim, a także takiemu, którego upośledzenie sprzężone jest z innymi niepełnosprawnościami, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego wypełnienie obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie musi dotyczyć ośrodka położonego najbliżej. Takie bowiem zastrzeżenie zostało wyeliminowane w wyniku ewolucji normatywnej obowiązków gminy w omawianym zakresie. Wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji). Biorąc jednak pod uwagę ograniczenia, jakie stwarza głębokie upośledzenie, obawy, że wybór rodziców lub opiekunów padnie na ośrodek położony daleko i obowiązki gminy w zakresie transportu pod opieką będą w związku z tym szczególnie uciążliwe i kosztowne, należy uznać za nieuzasadnione.
Żaden bowiem racjonalnie postępujący rodzic nie będzie narażał dziecka na ewentualne uciążliwości związane z codziennym, nadmiernym i długotrwałym transportem, nieproporcjonalne do porównywalnych efektów edukacyjnych z bliższymi ośrodkami.
Skarżący kasacyjnie organ ma o tyle rację, że przyjęcie powyższej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego czyni bezprzedmiotowym konieczność porównywania, jak przyjął to Sąd I instancji, cyt. "możliwości dziecka w korzystaniu z rehabilitacji w obu ośrodkach" oraz "ustalenia różnicy świadczeń udzielanych przez ośrodek w [...] i [...] ale także odległości i łatwości dojazdu do obu ośrodków, co w aglomeracji śląskiej nie jest bez znaczenia (...)". Skoro bowiem wybór ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego – przy zestawieniu wskazanych wyżej obowiązków ustawowych gminy i konstytucyjnego prawa do nauki i wyboru szkoły – należy do rodziców, to organ powinien uszanować wybór rodziców, bez dodatkowych analiz i porównań. W tym więc zakresie wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należy uznać za nietrafne. Nie miało to natomiast istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, przy takiej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego, jak przedstawiona wyżej.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.