Uzasadnienie
Zaskarżonym pismem z [...] r. nr [...] działający w imieniu Gminy – Prezydenta Miasta G. - Naczelnik Wydziału Edukacji negatywnie rozpatrzył wniosek J. K. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni) o zapewnienie bezpłatnego dowozu jej niepełnosprawnego syna K. do "A" w Z. w roku szkolnym 2018/2019, a konkretnie od 15 marca do 30 czerwca 2019 r.
Rozstrzygniecie zapadło w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z [...] r. skarżąca wystąpiła do Gminy G. o zapewnienie dowozu jej synowi do wskazanego wyżej Ośrodka. Do wniosku załączyła orzeczenie o niepełnosprawności syna z [...] r. oraz orzeczenie o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z [...] r.
Zajmując negatywne stanowisko Gmina wyjaśniła, że zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (dz. U. z 2017 r., poz.59 i 949) obowiązkiem gminy jest (...) zapewnienie dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (art. 36 ust.
- 17) a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna;
- 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych (art. 39 ust 2).
Prawo oświatowe nie określiło jednak kryterium wyboru ośrodka, do którego gmina ma obowiązek zapewnić dzieciom bezpłatny dowóz i dlatego uważa, że skoro "B" w G. zapewnia realizacje potrzeb syna wnioskodawczyni (gdzie dotychczas uczęszczał), to nie ma uzasadnienia dowożenie go do ośrodka na terenie Z.. Podkreślono, że rodzic ma prawo wyboru ośrodka najlepszego dla jego dziecka, ale kwestia bezpłatnego dowozu stanowi odrębne zagadnienie. Miasto gwarantuje bezpłatny dowóz do ośrodka w G. i nie znajduje uzasadnienia dla organizacji bezpłatnego dowozu do tożsamego ośrodka do Z. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Gminy wnioskodawczyni złożyła [...] r. do sądu administracyjnego skargę na czynność Prezydenta Miasta G. z [...] r. Wnosząc o uznanie bezskuteczności tej czynności i zorganizowanie jej synowi bezpłatnego dowozu do ośrodka w Z.. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe i podkreśliła, że jest to obowiązek gminy określony we wskazanym przepisie ustawy, potwierdzony uchwałą Sądu Najwyższego z 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 133/10, w której wyrażono pogląd, że wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy, lecz osób, do których należy podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonywaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji). Wyrok ten dotyczy poprzedniego stanu prawnego ale aktualna regulacja jest z nią tożsama i brak kryteriów wprowadzonych przez ustawodawcę potwierdza zasadność takiej wykładni.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie uchyla się ani od obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, ale wskazuje że G. znajduje się placówka rewalidacyjno-wychowawcza, która spełnia wymogi dla zaspokojenia potrzeb zdrowotnych syna wnioskodawczyni. Co więcej syn wnioskodawczyni w roku szkolnym 2017/2018 do tego ośrodka uczęszczał i miał uczęszczać w następnym roku szkolnym. Opisał dotychczasowe działania skarżącej w sprawie zorganizowania przez gminę bezpłatnego dowozu syna do ośrodka w G. i Z. prowadzone od [...] r. Podkreślił, że niezrozumiała jest zmiana ośrodka, który został dodatkowo wskazany w orzeczeniu z [...] r. o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Stąd żądanie wnioskodawczyni organ uznał za niezasadne i odmówił zorganizowanie dowozu dziecka do ośrodka w Z..
Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. skarżąca dodatkowo podkreśliła, że przeniosła syna do innego ośrodka, gdyż wskazany przez Gminę nie gwarantuje dziecku prawidłowej opieki i pomocy, co potwierdza pogorszenie się jego stanu zdrowia z upośledzenia znacznego na głębokie. Skarżąca szeroko opisała przyczyny zmiany ośrodka, co wynika z załącznika do protokołu i wyjaśniła, że tych argumentów nie podnosiła wcześniej. Ośrodek w G. nie gwarantował odpowiednich warunków, jest gorzej wyposażony i nie prowadzi zajęć w soboty i niedziele oraz wakacje szkolne. Nie ma tez windy i odpowiedniej ilości personelu dla dzieci niechodzących lub wymagających opieki w czasie chodzenia. Nie ma też kontraktu z NFZ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie stosownie do zapisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., w skrócie ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sady administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W art. 146 § 1 ppsa ustawodawca wskazał, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio.
W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 ppsa). Natomiast w myśl art. 151 ppsa, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, ocenia legalność zaskarżonego aktu, czy też podjętej, pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Prezydenta Miasta G. z [...] r. orzekająca o odmowie zorganizowania bezpłatnego dowozu dziecka skarżącej do "A" w Z. w okresie od 15 marca do 30 czerwca 2019 r.
Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowiły przepisy ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz.
- 59) – dalej, obowiązującej od 1 września 2017 r.
Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy Prawo oświatowe gmina w stosunku do dzieci i młodzieży niepełnosprawnej z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną jest niepełnosprawność intelektualna, została zobowiązana do realizacji dwóch świadczeń, w tym zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna; b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno – wychowawczych.
Obowiązki gminy w powyższym zakresie zostały sformułowane przez ustawodawcę jednoznacznie i w pierwszej kolejności gmina powinna zapewnić niepełnosprawnemu dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy o zwrocie kosztów dojazdu przez gminę (art. 39 ust. 4 pkt 3). Innymi słowy tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica. dojazdu (vide np. wyrok z 17.01.2018 r., III SA/Łd 1097/17; z 7.02. 2019 r., II SA/Bk 723/18, dostępne w CBOSA).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wskazany przepis gwarantuje wnioskodawcy zapewnienie bezpłatnego dowozu dziecka niepełnosprawnego do wskazanego przez rodzica ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, który znajduje się w innej miejscowości niż miejsce jej zamieszkania i mimo bliżej położonego innego tożsamego ośrodka. Spór dotyczył zatem sposobu realizacji tego obowiązku.
Zdaniem Sądu, odpowiedź na to pytanie jest pozytywna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że była to jedyna kwestia sporna w sprawie, która determinuje wydany wyrok. Nie ma bowiem wątpliwości, że pozostałe przesłanki dotyczące niepełnosprawności i wymogu skorzystania z placówki specjalistycznej zostały spełnione. Nie jest też sporne, że w roku szkolnym 2017/2018 syn wnioskodawczyni uczęszczał do placówki w G., ale w roku szkolnym 2018/2019, w jej ocenie winien korzystać z pomocy placówki w Z.. Zdaniem organu placówki te zapewniają tożsamą pomoc a zdaniem skarżącej dla jej syna korzystniejsze będzie korzystanie z pomocy placówki w Z. co argumentowała na rozprawie.
Zdaniem Sądu, przepis art. 39 ust. 4 pkt 2 ustawy, jak trafnie wskazała skarżąca nie formułuje warunku aby bezpłatny transport dotyczył wyłącznie najbliższego ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego, w przeciwieństwie do obowiązku określonego w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, gdzie obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu uczniów niepełnosprawnych do najbliższej szkoły podstawowej lub najbliższej szkoły ponadpodstawowej. Oznacza to, że realizacja obowiązku gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno – wychowawczego nie jest uzależniona od odległości ośrodka do miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka. A zatem nie musi to być ośrodek najbliższy. W tym wypadku wybór ośrodka nie stanowi uprawnienia gminy.
Wskazać należy, że podejmowanie decyzji w imieniu ucznia w wykonaniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki i wyboru szkoły należy do rodziców (art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Obowiązkiem zaś władz publicznych jest udzielanie pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Najwyższego przywołanego przez skarżącą a wyrażonego w z 17 lutego 2011 r. III CZP 133/10 wydanej wprawdzie w innym stanie prawnym, ale regulacje wskazanego w niej art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty były tożsame z zapisem i obowiązkami nałożonymi art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego. Celowi konstytucyjnemu w postaci zapewnienia wsparcia rodzicom osoby niepełnosprawnej nie odpowiadałaby wykładnia ograniczająca prawa przyznane osobom niepełnosprawnym, najciężej dotkniętym przez los, a uzasadniona potrzebą ochrony majątkowych interesów gminy (wyrok WSA w Krakowie z 15.12.2015 r., III SA/Kr 1230/15 wyrok WSA w Białymstoku z21.03.2019 r. II SA/Bk 778/18, CBOSA).
Nie może uzasadniać odmowy fakt korzystania już z pomocy takiego ośrodka, czy wskazanie go jako najbliższego w orzeczeniu o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych z [...] r. Jak wynika z adnotacji w samym orzeczeniu został on wskazany, gdyż syn skarżącej do tego ośrodka uczęszczał przed wydaniem orzeczenia. Okres objęty orzeczeniem obejmuje czas do [...] r., co nie oznacza, że musi korzystać w tym okresie tylko z ośrodka, z którego aktualnie korzysta. Zwłaszcza, że w orzeczeniu zaleca się pracę w specjalnie przygotowanym środowisku pozbawionym bodźców rozpraszających, co trudno uznać, że zostanie spełnione w Ośrodku przy "B" w G., gdzie w klasie przebywa z uczniami o niepełnosprawności umiarkowanej i znacznej (uzasadnienie orzeczenia). Matka wybrała dla syna ośrodek organizowany przez "C" w Z., co przy jego stanie zdrowia i wymogach zajęciowych wydaje się zrozumiale (zobacz wyrok WSA w Łodzi, z 18.01.2018 r. III SA/Łd 986/17).
Organ rozpatrując wniosek nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie. W szczególności nie podjął czynności mających na celu wyjaśnienie przyczyny zmiany ośrodka przez skarżącą ani też porównania możliwości dziecka w korzystaniu z rehabilitacji w obu ośrodkach. Organ przyjął, że warunki te i możliwości są tożsame, co zostało podważone na rozprawie. Sąd zauważa, że "Wniosek o dowóz dziecka" składa się na formularzu, wraz z załączonymi doń dokumentami i nie zawiera rubryki uzasadnienie, co powoduje konieczność podjęcia czynności wyjaśniających, zwłaszcza w przypadku zmiany ośrodka. Fakt posiadania przez Gminę ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego nie przesądza, że jest on właściwy dla syna skarżącej. Podkreślić też należy, że organ nie podjął nawet próby ustalenia różnicy świadczeń udzielanych przez ośrodek w G. i Z. ale także odległości i łatwości dojazdu do obu ośrodków, co w aglomeracji [...] nie jest bez znaczenia i co podkreśliła skarżąca.
Wskazać też należy, że odmawiając pozytywnego rozpoznania wniosku organ nie wyjaśnił na czym oparł stwierdzenie o możliwości realizacji zaleceń orzeczenia. Fakt wcześniejszego korzystania z tego ośrodka nie może przesądzać o jego pozytywnej weryfikacji. Podobnie jak stwierdzenie o uciążliwym czasie trwania przewozu dziecka nie może być gołosłowne. Posiadanie przez Gminę ośrodka nie przesądza o konieczności i wyłączności zapewnienia do nich dojazdu. Dobrem nadrzędnym jest dobro dziecka i warunki gwarantowane przez ośrodek, z którego korzysta mające realny wpływ na jego stan zdrowia. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu istotnym było także wyjaśnienie okoliczności, w oparciu o jakie dane należy ustalać to, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę, kwestii wyboru ośrodka nie sposób pozostawiać uznaniu administracyjnemu organu, na którym spoczywa obowiązek, o jakim mowa w art. 39 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Należy bowiem mieć na względzie to, że powyższy przepis obejmuje swym zakresem odbiorcę ze wszech miar wyjątkowego i szczególnego. Odbiorcą uprawnień opisanych w omawianej regulacji prawnej są bowiem dzieci niepełnosprawne, zarówno w zakresie ruchowym, jak też w zakresie ograniczeń intelektualnych. Ocena potrzeb i możliwości takich osób powinna więc być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, roztropny i delikatny, a przede wszystkim z wykorzystaniem wiedzy fachowej. Ta zaś znajduje się m.in. w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Jest w nim opisany m.in. rodzaj niepełnosprawności (szczegółowa diagnoza), a także zalecenia dotyczące dalszego sposobu postępowania z dzieckiem (w tym także dotyczące dalszego kształcenia) wraz z uzasadnieniem (zobacz wyrok WSA w Szczecinie z 11.04.2019, sygn. akt II SA/Sz 1320/18, CBOS), jak również ustalenia przyczyny zmiany ośrodka.
W tych okolicznościach obowiązek Gminy zapewnienia bezpłatnego transportu synowi skarżącej do wskazanego przez nią ośrodka, do którego już uczęszcza od [...] r. jest, zdaniem Sądu wymagającym weryfikacji przyczyny zmiany ośrodka oraz ustalenia rzeczywistych możliwości im zakresu pomocy udzielanej przez ośrodek gminny w odniesieniu do zaleceń orzeczenia. Innymi słowy, że brak jest faktycznych (np. dojazd, zakres świadczeń, położenie, winda) przesłanek uzasadniających korzystanie przez niepełnosprawne dziecko z innego ośrodka niż gminny.
W związku z powyższym odmowa realizacji tego obowiązku zaskarżoną czynnością nie znajdowała oparcia w przepisach prawa, a zatem jako pozbawiona podstaw faktycznych i prawnych była bezskuteczna.
Odmowa zapewnienia bezpłatnego transportu przez gminę dla niepełnosprawnego dziecka w trybie art. 39 ust 4 pkt 2 Prawa oświatowego stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności na podstawie art. 146 § 1 ppsa wobec podjęcia jej z naruszeniem prawa, tj. bez ustaleń faktycznych i błędnej wykładni art. 39 ust. 4 pkt 2 Prawa oświatowego, co stanowi naruszenie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa. Jednocześnie Sąd uznał, że wniosek o zobowiązanie organu do zorganizowania bezpłatnego dowozu syna do ośrodka w Z. sformułowany w skardze z [...] r. a dotyczący okresu do 30 czerwca 2019 r. należało uznać za nieskuteczny z racji upływu czasu, a argumenty przywołane na rozprawie winnym być przedstawione organowi w toku jego rozpatrywania. Podkreślić też należy, że chociaż okres objęty wnioskiem już upłynął, to wadliwy sposób jego rozpatrzenia pozostaje aktualny i winien być przez organ uwzględniony przy kolejnym jego rozpoznaniu, jak również przy rozpatrywaniu kolejnych wniosków, gdyż syn skarżącej ma lat [...] a okres korzystania z ośrodka został zakreślony do roku [...].
Jednocześnie z akt wynika, że dziecko było dowożone przez skarżącą do ośrodka w Z. i korzystało z organizowanych przez niego zajęć.
Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w postaci zwrotu uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł, zgodnie z art. 200 ppsa.