Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 2065/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 września 2019 r., sygn. akt: III SAB/Gl 229/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..] Spółka Partnerska w W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym stwierdził bezczynność [..] S.A. z siedzibą w G., w punkcie drugim uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w punkcie trzecim zobowiązał [..] S.A. do udzielenia informacji publicznej, w punkcie czwartym zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2017 r. Spółka [..] zwróciła się do Dyrektora [..] S.A. z siedzibą w G. o udzielenie informacji, jakie podmioty - ze wskazaniem ich pełnych nazw, w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2016 r., świadczyły pomoc prawną na rzecz [..]. Następnie pismem z dnia 10 marca 2017 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora [..] w rozpoznaniu wniosku z dnia 10 stycznia 2017 r., wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie, bowiem jego zdaniem nie dopuścił się bezczynności, a żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie pozostaje w związku z działalnością czy realizacją zadań o charakterze publicznym, jak również [..] nie posiadają statusu podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ma na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli z punktu widzenia celów Państwa.

W piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. skarżąca Spółka odniosła się do treści odpowiedzi organu na skargę, akcentując w dalszym ciągu jego bezczynność i tym samym zasadność skargi.

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając, że skarga nie jest zasadna oddalił tę skargę. Sąd stwierdził, że adresat wniosku nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej bowiem nie podlega działaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz również z uwagi na występującą strukturę właścicielską.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 2668/17 uchylił wyrok Sądu I instancji bowiem uznał, że ma ona częściowo usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wprawdzie [..] wykonywały zadania publiczne, jednak działalność taka nie miała charakteru zadań o charakterze publicznym. Natomiast stwierdził, że spełnione zostały dwie pozostałe przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – [..] są przedsiębiorstwem, w których dominującą pozycję posiada Skarb Państwa przez należące do niego podmioty takie jak: [..] – 37,13% akcji, [..] S.A. – 29,36 % akcji oraz [..] - 33,5 % akcji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że gdyby przyjąć za Sądem I instancji, że do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej należą tylko podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą wyłącznie w sposób bezpośredni, to ograniczałoby to możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym.

Wystarczyłoby bowiem, aby Skarb Państwa ustanowił osobny, całkowicie przez siebie kontrolowany podmiot (np. spółkę) i przez ten podmiot powołał i wyposażył w majątek inny podmiot - wówczas taki nowopowołany podmiot, mimo że jego właścicielem i właścicielem jego majątku jest faktycznie Skarb Państwa, mający również znaczny wpływ na jego funkcjonowanie - byłby poza kontrolą obywatelską ustanowioną w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wobec błędnego uznania przez WSA w Gliwicach, że [..] nie są podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien zbadać, czy żądane przez Spółkę we wniosku dane mieszczą się w kategorii informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach szeroko wyjaśniając pojęcie bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreślił, że przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Sąd podkreślił, że status [..] jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji został prawomocnie przesądzony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyżej cytowanym wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. o sygn. akt: I OSK 2668/17). Wyjaśniając kwestię związania dokonaną oceną prawną Sąd stwierdził, że [..] są podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zakres wniosku dotyczył takiej informacji bowiem obejmował żądanie wydatkowania środków pieniężnych na obsługę prawną tego podmiotu. Do daty orzekania w niniejszej sprawie organ nie udzielił żądanej informacji, mimo że był do tego zobowiązany – co przesądził NSA w w/w wyroku i tym samym pozostawał bezczynny.

W konsekwencji więc mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uwzględnił wniosek skarżącej Spółki zawarty w skardze i stwierdził bezczynność organu w rozpatrzeniu jej wniosku. Oceniając zaistniałą bezczynność Sad stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, skoro kwestia zaistnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej pozostawała sporna, a postawa podmiotu zobowiązanego nie wynikała ze złej woli, a wadliwiej interpretacji przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły [..] S.A. z siedzibą w G. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, uchylenie wyroku w całości i uznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako nieznajdującego podstaw w regulacji art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 4 pkt 9-10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a także wobec faktu, że nie zawierają w swojej treści informacji publicznej oraz zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 4 pkt 9-10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez błędną ich wykładnię, a w szczególności wykładnię art. 4 pkt 9-10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i przyjęcie, bez dokonania analizy pojęcia rynku właściwego, że skarżący organ jest podmiotem, który z uwagi na udział Skarbu Państwa jest zobligowany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie,
2. 2) naruszenie (przepisów postępowania - przyp. NSA), tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie charakteru rynku właściwego w odniesieniu do powiązań Skarbu Państwa ze skarżącym organem i przyjęcie jedynie pośredniego udziału Skarbu Państwa w Spółce [..] S.A.,
3. 3) naruszenie (przepisów postępowania - przyp. NSA) art. 133 § 1 i art. 151 oraz art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i brak ustalenia, czy żądana informacja winna być przedmiotem udostępnienia z uwagi na fakt, że dane z uwagi na ich charakter nie zawierają informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Spółka w całości kwestionuje rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r. oraz zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Już bowiem w treści pisma z dnia 13 lutego 2017 r. podniesiono, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jak również [..] S.A. nie posiadają statusu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej. Przyjęcie w zaskarżonym orzeczeniu, że Spółka wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie charakteru pośredniego udziału Skarbu Państwa w kapitale zakładowym bez badania regulacji przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów jest bezpodstawne, a rozstrzygnięcie pojęcia rynku właściwego ma podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy. W ocenie organu żądana informacja nie pozostaje w związku z jakimkolwiek publicznym działaniem Spółki, a tym samym nie stanowi informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca pierwszoinstancyjnie Spółka wniosła o jej oddalenie w całości, przeprowadzenie rozprawy w jak najszybszym terminie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Spółka zgadzając się w całości z rozstrzygnięciem Sądu I instancji podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA, który jednoznacznie przesądził, że Spółka, do której wystąpiono z wnioskiem jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Informacja ta dotyczy danych na temat podmiotów, które świadczyły na podstawie umów cywilnoprawnych pomoc prawną na rzecz [..] S.A., a więc dotyczy poradnictwa prawnego wspomagającego realizację zadań publicznych.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W ramach sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez "niewyjaśnienie charakteru rynku właściwego w odniesieniu do powiązań Skarbu Państwa ze skarżącym organem i przyjęcie jedynie pośredniego udziału Skarbu Państwa w spółce [..] S.A..

Stanowisko o konieczności poczynienia wyjaśnień dotyczących charakteru rynku właściwego w odniesieniu do powiązań Skarbu Państwa ze skarżącym organem nie mogło być podstawą skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).

Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygając w niniejszej sprawie nie musiał, a nawet nie miał podstaw do czynienia szczegółowych wyjaśnień dotyczących rynku właściwego w odniesieniu do powiązań Skarbu Państwa ze skarżącym organem – w celu, jak należy uznać na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, ustalenia, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) – dalej: u.d.i.p. Skarżącej kasacyjnie umknął fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 2668/17 jednoznacznie i wprost przesądził, że [..] S.A. są podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Moc wiążąca ww. wyroku NSA powoduje, że w granicach tej sprawy nie jest dopuszczalna inna wykładnia przepisów prawa, a więc nie było możliwości dokonania odmiennej oceny kwestii obowiązku zastosowania przepisów u.d.i.p. przez [..] S.A.

Skoro kwestia podmiotowa została już rozstrzygnięta w wyroku NSA, to tym samym nie mógł być skuteczny zarzut niepoczynienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań podważających rozstrzygniętą prawomocnie kwestię podmiotową.

Nietrafny okazał się również drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieustaleniu przez Sąd, "czy żądana informacja winna być przedmiotem udostępnienia z uwagi na fakt, że dane z uwagi na ich charakter nie zawierają informacji publicznej".

W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że wskazane w nim naruszenia powołanych przepisów postępowania przed sądem administracyjnym nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Sądu w kwestii kwalifikacji objętej wnioskiem informacji jako informacji publicznej, a więc informacji podlegającej udostępnieniu przez podmiot będący w jej posiadaniu i zobowiązany do jej udostępnienia. Wskazane przepisy postępowania nie miały bowiem związku z dokonaną przez Sąd wykładnią prawa materialnego, a więc art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie dotyczyły zastosowania tego prawa w stanie faktycznym sprawy. Za ich pomocą nie można było zatem podważyć przyjętego przez Sąd rozumienia pojęcia informacji publicznej oraz kwalifikacji z tego punktu widzenia wniosku z dnia 10 stycznia 2017 r. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi".

Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw działania organu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie bądź niezaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.).

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105), ani też kwestionowaniu poprawności i sposobu zastosowania prawa materialnego. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd pominie istotną część akt sprawy, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Wszystko to oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w postępowaniu w niniejszej sprawie "nie ustalając, czy żądana informacja winna być przedmiotem udostępnienia" nie mógł więc naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a.

Nie ustalając, czy żądana informacja winna być przedmiotem udostępnienia Sąd nie mógł także naruszyć art. 151 p.p.s.a. Jest to bowiem przepis zawierający normę kompetencyjną, na podstawie której Sąd oddala skargę w przypadku stwierdzenia, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Tymczasem Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na normach wynikających z art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. (co do których zarzutów ich naruszenia nie podniesiono w skardze kasacyjnej), a nie na normie wynikającej z art. 151 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego ostatniego przepisu.

Dodatkowo i ubocznie należy przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa, przepis art. 151 tej ustawy nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zastosowanie go (gdyby był w sprawie stosowany) stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia wyrokiem art. 151 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II FSK 1909/10, LEX nr 1410598; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I GSK 64/13, LEX nr 1517936; wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387/10; wyrok NSA z 24 maja 2012 r., II GSK 563/11).

W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie powiązała zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 tej ustawy, jednakże zarzuty naruszenia tych przepisów – jak wyżej wskazano – okazały się niezasadne. Wskazać przy tym należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł również odnieść skutku w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 133 § 1 i art. 151 p.p.s.a., poprzez "brak ustalenia, czy żądana informacja winna być przedmiotem udostępnienia z uwagi na fakt, że dane z uwagi na ich charakter nie zawierają informacji publicznej" bowiem, jak wyżej wskazano, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.

W konsekwencji powiązanie zarzutu naruszenia tego przepisu z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., nawet gdyby możliwe było przyjęcie, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca jego niezastosowanie w sprawie.

Wreszcie nie był skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 9-10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 275) "poprzez przyjęcie, bez dokonania analizy pojęcia rynku właściwego, że skarżący organ jest podmiotem, który z uwagi na udział Skarbu Państwa jest zobligowany do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie".

Zarzut ten dotyczy w istocie błędnej wykładni jako podstawy niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w realiach niniejszej sprawy oraz zmierza do podważenia wyrażonego przez Sąd I instancji w obecnie zaskarżonym wyroku stanowiska, że strona skarżąca kasacyjnie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, że zaskarżony wyrok jest następstwem zastosowania się przez Sąd I instancji do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 2668, która to wykładnia była w tej sprawie wiążąca na podstawie art. 190 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA, na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I FSK 230/16; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., II FSK 1427/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r., II GSK 1793/12).

W wydanym w granicach niniejszej sprawy wyroku z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt: I OSK 2668 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "[..] spełniają dwie pozostałe przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p." i "wobec błędnego uznania przez WSA w Gliwicach, że [..] nie są podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej" Naczelny Sąd Administracyjny uchylił uprzednio zaskarżony wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2017 r. Nie mógł być więc skuteczny zarzut dokonania błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. przez obecnie orzekający Sąd, a w rezultacie dokonania tej wykładni zarzut błędnego zastosowania prawa materialnego. Kwestia podlegania przez stronę skarżącą kasacyjnie obowiązkowi informacyjnemu narzuconemu podmiotom określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. została prawomocnie rozstrzygnięta w postępowaniu w wyniku ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tym samym nie mógł być skuteczny powiązany z powyższym zarzutem zarzut jednoczesnego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, tym bardziej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku w ogóle nie dokonywał wykładni wskazanych w pkt 9 i 10 art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pojęć: rynku właściwego i pozycji dominującej.

Z powołanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.