Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2018 r., IV SA/Wa 341/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) na skutek skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: skarżący kasacyjnie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 listopada 2017 r. nr KOA/2308/Eg/16 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, oddalił skargę.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i w skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie prawa procesowego, tj.:
- 1) art. 145 § pkt 1 lit. c i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji zarzutu zawartego w pkt. 3 skargi z dnia 4 stycznia 2018 r., co skutkowało nieprzeprowadzeniem kontroli w zakresie zasadności i celowości wymierzenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, a w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania sprawy w jej granicach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a, oraz 18 u.p.e.a. poprzez oddalenie skargi w całości przez Sąd I instancji, pomimo tego, że organ egzekucyjny nie uzasadnił przyczyn nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości, co w konsekwencji uniemożliwiało Sądowi I instancji dokonanie kontroli granic uznania administracyjnego w zakresie wysokości nałożonej grzywny i miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 i 107 k.p.a. oraz art. 7 § 2 i 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.) poprzez oddalenie skargi w całości przez Sąd I instancji, pomimo tego, że w postępowaniu egzekucyjnym organ nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji wymierzył grzywnę w maksymalnej wysokości w całkowitym oderwaniu od wartości tego obowiązku oraz okoliczności jego wykonania w znacznym stopniu, co skutkowało wymierzeniem grzywny w sposób dowolny i miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie szczegółowo umotywował podniesione zarzuty podkreślając, m.in. po pierwsze, że Sąd I instancji nie dokonał wszechstronnej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa Mazowieckiego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w tym nie poddał jakiekolwiek rozwadze zasadności nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości przewidzianej przez u.p.e.a.
Po drugie, zdaniem skarżącego kasacyjnie zarówno Sąd I instancji jak i organy obu instancji pominęły kwestię uciążliwości zastosowanej grzywny przyznając prymat bezwzględnej skuteczności nad granicami wyznaczonymi przez zasady ogólne wyrażone w art. 7 u.p.e.a. Według skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie przeprowadził kontroli zarówno w granicach skargi, jak również w granicach wyznaczonych przedmiotową sprawą.
Po trzecie, w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w ogóle nie dostrzegł wadliwości uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie wyjaśnienia dlaczego organ egzekucyjny wybrał najwyższą z możliwych wysokości grzywnę, w konsekwencji bezkrytycznie pominął kwestię wysokości nałożonej grzywny.
W piśmie z dnia 21 lutego 2023 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał argumentację zawartą w wywiedzionej skardze kasacyjnej i ponownie wskazał, że skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona i konieczna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 t.j.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.
Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych, wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie.
Wymogu powyższego nie spełniają zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punkcie 2 i 3. Zauważyć bowiem należy, że zarówno art. 77 k.p.a., jak i art. 107 k.p.a. składają się z paragrafów, a co za tym idzie konkretne jednostki redakcyjne nie zostały przez skarżącego kasacyjnie wskazane. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość sporządzenia uzasadnienia przez organ administracji, a więc zarzuca naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
Podkreślić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą braku wyjaśnienia przez organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności, które przesądziły o wymierzeniu grzywny w najwyższej wysokości. Zauważyć jednak należy, że podstawy skargi kasacyjnej nie stanowi art. 121 § 2 u.p.e.a.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, choć w sposób lapidarny, to jednak odniósł się do kwestii związanych z wysokością wymierzonej grzywny, co przesądza o braku podstaw świadczy o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji ocenił bowiem, że zarzuty skargi dotyczące tego, że wysokość wymierzonej grzywny jest "oczywiście wygórowana" i "zdecydowanie uciążliwa" nie są zasadne. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w przypadku wykonania obowiązku, nałożenie grzywny nie spowoduje po stronie zobowiązanej żadnych dodatkowych kosztów, ponieważ w takiej sytuacji grzywna może podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.), albo gdy nie została uiszczona lub ściągnięta, umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Ocenił także, że grzywna ma charakter dyscyplinujący, mający na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącej naruszeni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organ administracji uzasadnił z jakich przyczyn uznał za właściwe nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalne było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych przyczyn Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że grzywna wymierzona w wysokości maksymalnej będzie celowa i skuteczna. Zwrócić przy tym należy uwagę, że organ I instancji wymierzając grzywnę w maksymalnej wysokości miał na względzie okoliczność, że wielokrotnie zwracał się do zobowiązanej wykonanie obowiązku, który ma znaczenie dla poprawy oddziaływania akustycznego na środowisko.
Powyższe okoliczności przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a. oraz art. 7 § 2 i 18 u.p.e.a. Zarzut ten także zmierzał do wykazania, że wymierzona grzywna w maksymalnej wysokości nie jest adekwatna do wartości obowiązku ciążącego na zobowiązanej oraz okoliczności jego wykonania. Podkreślić należy, że obowiązek ciążący na skarżącej kasacyjnie ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska, w tym w szczególności ochrony przed hałasem, która to okoliczność została przez ograny administracji wzięta pod rozwagę.
Dodatkowo należy zauważyć, że kwestionując stosunek wartości materialnej nałożonego na skarżącą obowiązku w porównaniu z wysokością grzywny skarżąca kasacyjnie nie wskazała na konkretną wartość materialną. Ponadto wykonanie obowiązku w znacznej części przesądziło o wymierzeniu wobec skarżącej kasacyjnie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego jakim jest grzywna, a okoliczności, które przesądziły o wymierzeniu jej w maksymalne wysokości zostały przez organ administracji przytoczone w uzasadnieniu postanowienia.
Odnosząc się zaś do treści pisma skarżącej kasacyjnie z dnia 21 lutego 2023 r. zauważyć należy, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.