Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 992/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2019 r., nr 419/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
J.S. wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2018 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej "ustawa").
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzja z dnia 13 marca 2019 r., wydana na podstawie art. 8 a ustawy, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 29 lat, 7 miesięcy i 17 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, wynosi 2 lata, 7 miesięcy i 16 dni.
Następnie Minister wyjaśnił, że zastosowania art. 8a ustawy jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnieniu dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ dokonał przy tym wykładni językowej pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku".
W ocenie Ministra, w sprawie nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 2 lat, 7 miesięcy i 16 dni, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Jednocześnie organ stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 8a ustawy i wyjaśnił, że przepis ten wprowadza zarówno przesłankę podmiotową, jak i przesłanki przedmiotowe, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednolicie przyjmuje się również, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy i kontrola takiej decyzji sprowadza się do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, Minister nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do wadliwej subsumpcji zastosowanego prawa materialnego. Organ przyjął bowiem, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, opierając się na informacji IPN z dnia 13 listopada 2017 r., zgodnie z którą, służbę taką skarżący pełnił w okresie od 16 grudnia 1987 r. do dnia 31 lipca 1990 r. Nie można jednak nie dostrzec, że w informacji tej znajduje się również wyraźna uwaga IPN, o treści: "Z akt [...] oraz [...] wynika, że p. S. został przyjęty do służby 16.12.1987 r.; natomiast w okresie 30.06.1988 r. – 30.06.1990 r. był zatrudniony na budowie [...] w charakterze majstra budowlanego".
W świetle takiej uwagi, nie sposób było przyjąć, jak uczynił to Minister, że w okresie od dnia 30 czerwca 1988 r. do dnia 30 czerwca 1990 r., skarżący pełnił służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Nie może ulegać wątpliwości, że przepis art. 8a ustawy znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do osób "pełniących" służbę w enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach, od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. (przesłanka podmiotowa). Oznacza to, że dla stosowania tych regulacji istotne staje się ustalenie, czy wnioskodawca rzeczywiście pełnił taką służbę. Już tylko ich literalna wykładnia prowadzi bowiem do wniosku, że skoro jest w nich mowa o "służbie" a nadto o służbie "pełnionej", to należy mieć na względzie faktyczną służbę, określoną zakresem zadań i obowiązków w ramach danej instytucji czy formacji. Dopiero natomiast ustalenie, że dany funkcjonariusz w istocie pełnił taką służbę w wymienionej w art. 13b ustawy instytucji czy formacji, pozwala na przyjęcie tezy, że rzeczywisty charakter wykonywanych przez niego zadań i obowiązków w ramach tej służby, jest obojętny w świetle art. 13b ustawy.
W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie pełnił służby, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia 30 czerwca 1988 r. do dnia 30 czerwca 1990 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w okresie tym faktycznie został on "zatrudniony" na budowie [...] "w charakterze majstra budowlanego", która to instytucja nie została ujęta w katalogu wprowadzonym w tym przepisie. Oznacza to, że mimo iż formalnie pozostawał wprawdzie "na etacie" w jednej z formacji czy instytucji określonych w art. 13b ustawy, to rzeczywiście służby takiej nie pełnił w znaczeniu nadanym temu pojęciu w art. 8a ust. 1 ustawy. Przyjęcie takiego rozumienia "pełnienia służby" na gruncie art. 8a i art. 13b ustawy, wpisuje się w ratio legis ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270; zwanej dalej: "ustawą nowelizującą"). Jak można bowiem przeczytać w uzasadnieniu do projektu tej ustawy: "konieczne jest ograniczenie przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ponieważ nie zasługują one na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej".
Trudno jest zatem przyjąć, by praca w charakterze majstra budowlanego przy budowie [...] zasługiwała na uznanie jej za pracę w aparacie bezpieczeństwa PRL, czy też na powszechne poczucie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.
Niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji odwołał się do stanowiska organu, który niejednokrotnie, wydając decyzje w trybie art. 8a ustawy, podkreślał, że argumentem przemawiającym za nieuwzględnieniem przesłanki "krótkotrwałości" jest okoliczność "zaznajomienia się" czy też "zapoznania się" funkcjonariusza ze specyfiką powierzonych mu zadań oraz charakterem realizowanych przez niego obowiązków w danym okresie. Przemawia to za przyjęciem, że sam Minister konsekwentnie wiąże służbę z faktycznym jej pełnieniem w określonej instytucji czy formacji.
WSA w Warszawie nie podzielił stanowiska Ministra, zgodnie z którym, jeżeli strona nie zgadza się z informacją IPN z uwagi na błędne zapisy dotyczące przebiegu służby, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 8a ustawy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Sąd podkreślił, że informacja taka jest przygotowywana przez IPN, w trybie art. 13a ustawy, na wniosek organu emerytalnego (ust.
1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). Oznacza to, że informacja sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy). Stanowisko takie potwierdza przepis art. 13a ust. 6, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów k.p.a., zatem na gruncie postępowania przed organem emerytalnym, którego ostateczna kontrola odbywa się przed sądem powszechnym, stosującym odpowiednie przepisy postępowania cywilnego. Natomiast w niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 8a ustawy, informacja taka stanowi co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ zawiera dodatkową uwagę IPN, zbieżną ze stanowiskiem strony kwestionującej długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. W sytuacji zatem, gdy funkcjonariusz podważa pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, to obowiązkiem Ministra jest wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w ramach postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem funkcjonariusza, natomiast za nieprawidłowe uznać trzeba "odsyłanie" wnioskodawcy do IPN celem samodzielnego dochodzenia zmiany informacji sporządzonej w trybie art. 13a ustawy.
Z tych względów, Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a dokonywanie kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek przedmiotowych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, uznać należało za przedwczesne.
WSA w Warszawie podkreślił przy tym, że prawodawca nie zacieśnił pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń ponadprzeciętnych zasług. Okoliczności te mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać jakie osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki). Szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy – w świetle dostępnych informacji – danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.
Nawet gdyby Minister nie zgodził się z wyrażonym wyżej stanowiskiem Sądu w zakresie niepełnienia przez skarżącego służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie, gdy w istocie pracował on przy budowie [...] w charakterze majstra budowlanego, to organ winien rozważyć, czy okoliczność ta zasługuje na potraktowanie jej jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu nadanym mu przez ustawodawcę.
Rozpatrując ponownie wniosek organ ustali w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, w jakim okresie skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie dokona oceny spełnienia przesłanek przedmiotowych określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy oraz rozważy czy w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, co winno znaleźć odzwierciedlenie w należycie i przekonująco uzasadnionej decyzji administracyjnej.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 13a ustawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że Sąd nie podziela stanowiska Ministra, zgodnie z którym, jeżeli strona nie zgadza się z informacją IPN z uwagi na błędne zapisy dotyczące przebiegu służby, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 8a ustawy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji, gdy przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że oceniać treść informacji może jedynie organ orzekający o przyznaniu świadczenia emerytalno-rentowego, tj. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz sąd, a nie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który nie orzeka o świadczeniach emerytalno-rentowych funkcjonariuszy, a jedynie w oparciu o art. 8a ust. 1 ustawy i to na podstawie dokumentów przedłożonych przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA oraz IPN. W związku z tym jeżeli skarżący w ogóle kwestionuje fakt służby (albo jej przebiegu) dla państwa totalitarnego to powinien podnieść ten zarzut w postępowaniu dotyczącym ustalenia świadczenia emerytalno-rentowego przed organem emerytalnym oraz sądem powszechnym - Sądem Ubezpieczeń Społecznych, a nie w postępowaniu przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji;
- 2. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że rozpatrując ponownie wniosek skarżącego organ weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz ustali w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, w jakim okresie skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Sąd dokonał rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Z uwagi na sposób sporządzenia skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niekwestionowany jest pogląd o niedopuszczalności konstruowania zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i jego należytego uzasadnienia. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym.
Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Podkreślić należy, uwzględniając art. 183 § 1 P.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu zgłaszanych przez nią zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie, w jego ocenie, naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być zatem ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne skargi kasacyjnej (por. uchwała z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.
Autor skargi kasacyjnej, jako wzorzec kontroli, powinien zatem wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien podać przepis ujęty w konkretny ustęp, literę albo tiret. Art. 13a ustawy składa się z sześciu ustępów, a ustęp czwarty dzieli się na punkty. Stanowią one przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej i mają charakter przepisów procesowych i kompetencyjnych. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował naruszenia, którego z przepisów art. 13a ustawy, ujętych w ustępy czy litery, się dopatruje.
Ustęp 1 reguluje kompetencje organu emerytalnego do złożenia wniosku o udzielenie informacji o przebiegu służby oraz nakłada na IPN-Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu obowiązek jej sporządzenia we wskazanym terminie. Jest to przepis kompetencyjny adresowany do organu emerytalnego oraz IPN. Ustęp 2 określa treść wniosku, który składa organ rentowy do IPN w trybie ustępu 1. Ustęp 3 reguluje formę złożenia wniosku przez organ rentowy. Adresatem przepisów z obu powyższych ustępów jest organ emerytalny. Ustęp 4 określa treść informacji o przebiegu służby i jest skierowany do organu sporządzającego informację – IPN. Ustęp 5 określa charakter prawny informacji, która ma charakter zaświadczenia, choć nie jest ona zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. "organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie", jeżeli są spełnione przesłanki określone w § 2 tego przepisu.
Tymczasem informacja, o której mowa w kwestionowanym przepisie, jest sporządzana przez IPN na wniosek właściwego organu emerytalnego i przekazywana temu organowi w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, a zatem nie jest to zaświadczenie wydawane na wniosek zainteresowanej osoby, w tym wypadku funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL. Adresatem tego przepisu jest każdy organ, który będzie prowadził określone prawem postępowanie, w którym jedna ze stron będzie posługiwała się tą informacją. Przepis ten wskazuje na moc dowodową informacji w innych postępowaniach. Art. 13a ust. 6 ustawy wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do informacji o przebiegu służby funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, będącej de facto zaświadczeniem i eliminuje w istocie przewidzianą w art. 219 k.p.a. możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. W konsekwencji brak jest możliwości uruchomienia kontroli instancyjnej przed IPN, a następnie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Z treści zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że art. 13a ustawy został naruszony przez uznanie za nieprawidłowe stanowiska Ministra, zgodnie z którym, jeżeli strona nie zgadza się z informacją IPN z uwagi na błędne zapisy dotyczące przebiegu jej służby, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 8a ustawy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji, gdyż informacja o przebiegu służby jest wiążąca dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy. Nie jest zatem możliwe ustalenie, który, zdaniem organu, przepis został naruszony. Z petitum wnosić można, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca naruszenie art. 13a ust. 5 ustawy.
Z kolei z treści uzasadnienia wynika, że organ przypisuje informacji prejudycjalną moc prawną, co wskazuje z kolei, iż nie chodzi organowi o naruszenie art. 13a ust. 5 ustawy. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano argumentacji nawiązującej do unormowań zawartych w poszczególnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu, która wyjaśniałaby podstawy przyjęcia przez organ, że z samego faktu przedstawienia przez organ emerytalny sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej informacji o przebiegu służby można wywodzić istotę związania tą informacją w sposób uniemożliwiający zwrócenie się do organu wyspecjalizowanego o dodatkowe wyjaśnienia (por. wyroki NSA z dnia: 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1654/19 i 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1424/19). Co istotne, w okolicznościach tej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analizował tę kwestię w kontekście treści art. 8a ust. 1 ustawy i określonych w nim przesłanek oraz charakteru postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie norm zawartych w tym przepisie. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie zarzucił jednak Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy.
Brak zatem właściwego i precyzyjnego wskazania zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu, skargi kasacyjnej naruszenia normy prawnej dyskwalifikował sformułowany w ten sposób zarzut naruszenia art. 13a ustawy.
Informacyjnie zauważenia wymaga, że w czasie sporządzania informacji nie ma miejsca na relację funkcjonariusz - IPN. To oznacza, że ten pierwszy nie może złożyć wniosków dowodowych, przedstawić twierdzeń, które ostatecznie wpłyną na treść informacji, bo nie jest stroną tej procedury. Jednocześnie nie ma trybu administracyjnego, aby daną informację zaskarżyć, poddać kontroli nawet formalnej, zakwestionować, czy zmienić jej treść. Konstrukcja ta pozbawia funkcjonariuszy możliwości składania środków dowodowych, dotyczących przebiegu i charakteru ich służby i przede wszystkim możliwości podważenia i zażądania weryfikacji ustaleń przyjętych przez IPN.
W istocie, co wynika z treści art. 13a ust. 1 ustawy, taka informacja ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Dlatego też ze względu na konieczność stwierdzenia zaistnienia lub braku zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy, Minister powinien poddać ocenie sporządzoną w toku postępowania przez Instytut Pamięci Narodowej informację o przebiegu służby wnioskodawcy.
Informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy nie stanowi bowiem niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesądzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa. Nie jest ona oświadczeniem wiedzy i nie rozstrzyga konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnej osoby fizycznej. Ma ona charakter stricte informacyjny. Stanowi jedynie urzędowe potwierdzenie określonych faktów, zamieszczonych w aktach osobowych funkcjonariusza, celem ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych. Uznać zatem należy, że informacja o przebiegu służby sporządzona przez IPN stanowi tylko i wyłącznie dowód z akt osobowych funkcjonariusza. Stąd też stwierdzenie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 30 czerwca 1988 r. do dnia 30 czerwca 1990 r. nie może być dokonane wyłącznie na podstawie informacji Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (kryterium formalnej przynależności do służb), lecz na podstawie wszystkich okoliczności sprawy. Tym bardziej, że w samej informacji IPN zamieścił notatkę, że wnioskodawca w okresie 30.06.1988 r. – 30.06.1990 r. był zatrudniony na budowie [...] w charakterze majstra budowlanego.
Usprawiedliwionych podstaw nie miał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez zawarcie we wskazaniach co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz ustali w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, w jakim okresie skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Treść powyższego zarzutu wskazuje, że organ w istocie kwestionuje wskazania nakazujące w toku dalszego postępowania uwzględnienie wyrażonej przez Sąd oceny prawnej.
Wskazań co do dalszego postępowania będących wynikiem dokonanych przez Sąd pierwszej instancji ocen prawnych nie można skutecznie podważać wyłącznie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
W kwestii naruszenia wskazaniami co do dalszego postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 8a ust. 1 ustawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Bez wątpienia zarzut dotyczący wskazań co do dalszego postępowania nie mógł spowodować "w konsekwencji" naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie. Wskazania co do dalszego postępowania są bowiem rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu i mają miejsce w sytuacji, gdy konsekwencją wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).