Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (sygn. akt III SA/Gl 660/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. stwierdził bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z 29 kwietnia 2019 r. w przedmiocie zwrotu kosztu dojazdu do szkoły (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 2 kwietnia 2019 r. skarżąca zwróciła się do Gminy Dąbrowa Górnicza o zwrot kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego S. M. do niepublicznej szkoły podstawowej, dla której organem prowadzącym jest [...]. We wniosku strona wskazała, że syn posiada orzeczenie o niepełnosprawności i orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, a od września 2018 r. uczęszcza do szkoły podstawowej niepublicznej prowadzonej przez [...]. Do szkoły jest zawożony i przywożony przez rodziców, którzy ponoszą koszty z tym związane.
Pismem z 29 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza uznał, że brak jest podstaw do finansowania przez Gminę zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły prowadzonej przez [...]. Organ przywołał w piśmie art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 39 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 127 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz plan sieci szkół podstawowych w Gminie Dąbrowa Górnicza (uchwała nr XXV/550/2017 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 29 marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31sierpnia 2019 r.), wywodząc, że obowiązek zwrotu kosztu przejazdu ucznia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3, dotyczy szkół obwodowych, uwzględnionych w sieci publicznych szkół podstawowych wskazanych w ust. 1 tej regulacji. Odwołując się do pojęcia "najbliższej szkoły", organ uznał, że szkoły spełniające kryteria tego pojęcia są prowadzone przez Gminę.
Ponieważ jednak szkoła, do której uczęszcza uczeń jest szkołą niepubliczną i nie stanowi elementu sieci szkół podstawowych w Gminie, to nie ma ona obowiązku zwrotu kosztów przejazdu ucznia. Z art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego wynika, że gmina może, ale nie ma obowiązku zorganizowania bezpłatnego dowożenia ucznia. Gmina Dąbrowa Górnicza zapewnia natomiast szeroką ofertę edukacyjną szkół i placówek dostosowanych do indywidualnych potrzeb uczniów, w tym objętych kształceniem specjalnym.
Skargę na powyższą czynność Prezydenta Miasta wniosła A. K., zarzucając jej naruszenie art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał na wstępie, że zaskarżona czynność należy do kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.).
Wskazując na przepis art. 39 ust. 1 – 4 oraz art. 127 ust. 1 Prawa oświatowego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia (pkt 1) oraz zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (pkt 3).
Przywołana regulacja odwołuje się do kwestii niepełnosprawności dzieci realizujących obowiązek szkolny, co oznacza, że ustawodawca miał w zamyśle przy interpretowaniu tej normy jej zestawienie z rodzajem niepełnosprawności konkretnego dziecka, które różnić się mogą rodzajem posiadanej niepełnosprawności, a także jej zakresem. Nie wymaga także wykazywania twierdzenie, że nie każda placówka szkolna posiada warunki odpowiednie do kształcenia dzieci obciążonych wszelkiego rodzaju niepełnosprawnościami. Tak więc dla każdego dziecka i jego indywidualnych schorzeń należy dokonywać wykładni sformułowania "najbliższa szkoła".
Sąd pierwszej instancji podzielił przy tym utrwalony w orzecznictwie pogląd wyrażany na gruncie uprzednio obowiązującego art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ale aktualny z uwagi na analogiczny zapis obecnie obowiązującej art. 39 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym na "bliskość" (szkoły, ośrodka) składa się nie tylko element położenia geograficznego (a więc odległość placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka), ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Przy czym, drugi element powinien być oceniany indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego (lub orzeczenia o niepełnosprawności danego dziecka).
Zatem "najbliższą" szkołą, przedszkolem, ośrodkiem będzie tylko taka szkoła, przedszkole i ośrodek pozwalający jak najpełniej realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego (lub w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka), a zatem najpełniej dostosowanym do zdolności i możliwości psychofizycznych dziecka. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu powyższego przepisu. Szkołą najbliższą (...) jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że syn skarżącej posiada wydane przez Zespół Orzekający przy Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Dąbrowie Górniczej orzeczenie z 9 lipca 2015 r. o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na czas do ukończenia nauki w szkole podstawowej z uwagi na [...], gdzie w zaleceniach wskazano szereg zaleceń, ze wskazaniem, iż kształcenie ma być realizowane w szkole specjalnej, szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym lub szkole ogólnodostępnej z realizacją zaleceń rewalidacyjnych. Zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia sporu istotnym było zatem wyjaśnienie okoliczności, w oparciu o jakie dane należy ustalić, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewnienia opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności konkretnego dziecka.
Analiza pisma organu zawierającego zaskarżoną czynność odmowy zwrotu kosztów dowozu wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odmawiając skarżącej zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły prowadzonej przez [...] nie pochylił się nad rodzajem niepełnosprawności jej syna oraz możliwościami jego kształcenia w odpowiedniej adekwatnej do schorzenia i zaleceń zespołu orzekającego szkole.
W zaskarżonej czynności organ podniósł, że biorąc pod uwagę systematykę Prawa oświatowego uznać należy, że obowiązek zwrotu kosztu przejazdu ucznia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3, dotyczy jedynie szkół obwodowych, uwzględnionych w sieci publicznych szkół podstawowych określonych uchwałą nr XXV/550/2017 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z 29 marca 2017 r. (...). Organ a priori uznał zatem, że skoro dowóz syna strony dotyczy dowozu do szkoły niepublicznej nie ma całkowicie potrzeby analizy i wskazania która z ww. szkół daje wobec syna strony możliwość realizacji stwierdzeń zawartych w orzeczeniu o potrzebie jego kształcenia specjalnego. Takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji nie podzielił, gdyż ustaleń tych organ miał dokonać w ramach rozpoznania przedmiotowego wniosku. Pominięcie uzasadnienia odmowy zwrotu kosztów dowozu syna skarżącej stanowiło podstawę do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Skoro rodzicom niepełnosprawnego dziecka przysługuje prawo wyboru ośrodka, które gwarantowane jest przez art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a strona takiego wyboru dokonała, wnosząc o zwrot kosztów dojazdu dziecka do [...] Szkoły Podstawowej w Dąbrowie Górniczej uznając, że szkoła ta jest dla dziecka "najbliższa", gdyż najpełniej realizuje zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, to po stronie organu powstał również wymóg wykazania w sposób skonkretyzowany, która ze szkół wskazana przez niego, a ujęta w ww. uchwale Rady Miejskiej jest w stanie realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu - jak placówka wskazana przez matkę dziecka. Taki sposób procedowania jest niedopuszczalny i nie pozwala na akceptację podjętej w jego wyniku czynności.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji z punktu widzenia zaleceń zawartych w ww. orzeczeniu, jeśli organ twierdził, że ich realizacja nie może nastąpić w szkole niepublicznej, albowiem nie jest ona ujęta w sieci szkół podstawowych na terenie gminy wymienionych w ww. uchwale to powinien je wskazać oraz wykazać, że realizują one zalecenia na takim samym poziomie, jak szkoła co do której wniosek strony o zwrot kosztów dowozu syna dotyczył. Organ powinien więc poczynić konkretne ustalenia i je przedstawić w swoim stanowisku, umożliwiając tym samym zajęcie stanowiska skarżącej. Wtedy będzie możliwa pełna i kompleksowa ocena, czy jest to szkoła "bliższa" w zestawieniu z tą co do której wniosek o zwrot kosztów dotyczył. Brak zachowania ww. wymogów w prowadzonym przez organ postępowaniu, w świetle dokonanych rozważań, przemawia za bezskutecznością podjętej czynności. Bez poczynienia ustaleń i przedstawienia argumentacji w zaskarżonej czynności w powyższym zakresie, została ona również dokonana z naruszeniem art. 39 ust. 4 ustawy.
Sąd zaznaczył również że ocena potrzeb i możliwości niepełnosprawnego dziecka dla rozstrzygnięcia o zasadności o zwrot kosztów dojazdu wniosku powinna być dokonywana w sposób szczególnie wnikliwy, z wykorzystaniem wiedzy fachowej wyrażonej w formie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 39 ust. 4 ustawy musi być realne a strona ma prawo oczekiwać, by jej wniosek był załatwiony w sposób znajdujący potwierdzenie w istniejącym prawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak na wstępie w pkt 1 na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., a w puncie 2 na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. a to poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia czy w sytuacji gdy uczeń niepełnosprawny uczęszcza do szkoły niepublicznej gmina posiadała obowiązek zastosowania art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności tj. 29.04.2019 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, jako, że stanowiło istotę sporu;
- 2. naruszeniu przepisów prawa materialnego, a to art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 39 ust. 4 pkt 3 i 127 ust. 7 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej czynności tj. 29.04.2019 r.) poprzez ich błędną wykładnię a to poprzez przyjęcie, że konsekwencją prawa rodzica do wyboru szkoły niepublicznej dla dziecka jest również prawo do domagania się od gminy zwrotu kosztów dowozu dziecka niepełnosprawnego do szkoły niepublicznej;
- 3. naruszenie art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez jego niezastosowanie, a to poprzez zobligowanie organu do wykazania że szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły, której dotyczy wniosek o zwrot kosztów dowożenia ucznia złożony na podstawie art. art. 39 ust. 4 pkt 3 i 127 ust. 7 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, pomimo że szkoła o której mowa we wniosku jest szkołą niepubliczną, niewchodzącą w skład sieci szkół o których mowa w art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego,
- 4. naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 146 § 2 P.p.s. poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezydenta Miasta Dąbrowy Górniczej z 29 kwietnia 2019 r. a to poprzez bezzasadne stwierdzenie, że organ powinien wykazać, że szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły, której dotyczy wniosek o zwrot kosztów dowożenia ucznia złożony na podstawie art. art. 39 ust. 4 pkt 3 i 127 ust. 7 Prawa oświatowego, obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej czynności, pomimo że szkoła o której mowa we wniosku jest szkołą niepubliczną, niewchodzącą w skład sieci szkół o których mowa w art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że Sąd pierwszej instancji pominął istotę sporu, która sprowadza się do rozstrzygnięcia czy obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego, obejmuje również dowożenie do szkoły niepublicznej. W uzasadnieniu wyroku brak jest jasnego i kategorycznego stwierdzenia, czy w sytuacji gdy uczeń niepełnosprawny uczęszcza do szkoły niepublicznej gmina posiada obowiązek czy też nie, zwrotu kosztów dowożenia (czy też szerzej rzecz ujmując organizowania transportu uczniów z orzeczeniem niepełnosprawności do szkół niepublicznych).
Sąd pierwszej instancji bezzasadnie skupił się na problemie czy szkoła publiczna jest szkołą bliższą w stosunku do szkoły której wniosek o zwrot kosztów dotyczył, gdyż jest to okoliczność bez znaczenia. Nie można natomiast wywodzić uprawnienia do żądania zwrotu kosztów dojazdu ucznia do szkoły niepublicznej z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP, gdy nie wynika on z ustawy. Nie było także potrzeby wykazywania przez organ, która ze szkół publicznych jest szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, skoro obowiązek zwrotu kosztów dojazdu w ogóle nie powstał ze względu na fakt, iż syn skarżącej jest uczniem szkoły niepublicznej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Pismem z 27 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zaś pismem z 7 marca 2022 r. organ wniósł "o przeprowadzenie rozprawy na posiedzeniu niejawnym".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Przede wszystkim zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie organem, że rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd pierwszej instancji pominął istotę sporu, która sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy obowiązek, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego, obejmuje również dowożenie ucznia do szkoły niepublicznej. Jak wynika bowiem z pisma z 29 kwietnia 2019 r. to właśnie to twierdzenie organu było podstawą odmowy zwrotu kosztów przejazdu ucznia (syna skarżącej) do szkoły prowadzonej przez [...]. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, wskazując na obowiązki gminy względem niepełnosprawnych uczniów, pojęcie "szkoły najbliższej" oraz wydane orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego syna skarżącej doszedł do przekonania, że istota przedmiotowego sporu sprowadza się do wyjaśnienia okoliczności, w oparciu o jakie dane należy ustalić, która placówka szkolna będzie właściwa dla zapewniani opieki stosownej do stopnia i rodzaju niepełnosprawności.
Zarzucając organowi, że ten a priori uznał, że skoro dowóz syna strony dotyczy dowozu do szkoły niepublicznej, to nie ma potrzeby analizy i wskazania, która szkoła daje synowi skarżącej możliwość realizacji potrzeb zawartych w orzeczeniu o potrzebie jego kształcenia specjalnego, Sąd pierwszej instancji sam nie wyjaśnił, czy obowiązek ten może być realizowany w odniesieniu do szkół niepublicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że nie podziela stanowiska organu, zaś w podsumowaniu swoich rozważań pominął, że podstawą odmowy zwrotu kosztów dojazdu do szkoły było uznanie, że wniosek dotyczył szkoły niepublicznej, nakazując organowi, aby w przypadku twierdzenia, że realizacja obowiązku gminy nie może nastąpić w szkole niepublicznej, wskazał i wykazał, które szkoły ujęte w planie sieci szkół podstawowych realizują zalecenia określone w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.
Takie twierdzenia Sądu nie odpowiadają jednak na pytanie, czy gmina była w ogóle zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego w przypadku, gdy wskazana we wniosku szkoła nie stanowi elementu sieci szkół podstawowych w gminie, określonej w uchwale Rady Miejskiej jak również czy gmina była zobowiązana do zwrotu kosztów przejazdu ucznia do szkoły niepublicznej. Jak słusznie zwrócił uwagę w rozpoznawanej skardze kasacyjnej organ, za nie wystarczające należy uznać samo odwołanie się do art. 70 ust. 3 Konstytucji RP i wynikającą z niego wolność rodziców do wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne, bez jakiegokolwiek odniesienia się do przepisów ustawy i wskazania, jaki jest zakres obowiązku gminy, o którym mowa w art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego. Z tej też przyczyny, jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 39 ust. 4 pkt 3 Prawa oświatowego, bowiem uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie wyjaśnia podstawy prawej stwierdzonej bezskuteczności zaskarżonej czynności.
Ocena pozostałych zarzutów (naruszenia art. 70 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 39 ust. 4 pkt 3 i art. 127 ust. 7 Prawa oświatowego, art. 39 ust. 1 Prawa oświatowego oraz art. 146 § 2 P.p.s.a.) wobec niewyjaśnienia opisanego powyżej zagadnienia na obecnym etapie postępowania pozostaje przedwczesna.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł, jak w sentencji.