Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 285/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. N. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 29 stycznia 2019 r., nr 4/Ks/p/2019, w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Postanowieniem z 29 stycznia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez S. N. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w L., nr 510/2015, z 30 grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., że rozkazem personalnym z 30 grudnia 2015 r. Komendant Miejski Policji w L., na podstawie z art. 37 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, odwołał kom. S. N. z pełnienia dotychczasowych obowiązków z dniem 29 grudnia 2015 r. i z dniem 30 grudnia 2015 r. powierzył mu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Referatu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji KMP w L.. Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił również, że w dniu 22 kwietnia 2016 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w Poznaniu wpłynął raport S. N. z 11 kwietnia 2016 r. dotyczący ponownego powierzenia obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty Referatu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji KMP w L..
W ocenie funkcjonariusza doszło do naruszenia przez jego przełożonych norm prawnych zawartych w art. 37 ustawy o Policji. Jednocześnie wniósł o podjęcie czynności w tej sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z 9 maja 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował skarżącego, że przełożony posiada prawo do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, z uwzględnieniem interesu służby, w tym mobilności i skuteczności działania Policji oraz interesu policjanta, tym samym jest uprawniony do podjęcia suwerennej decyzji w sprawie mianowania policjanta na wyższe stanowisko i jest to decyzja uznaniowa.
Komendant Wojewódzki Policji wskazał, że w wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 744/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 9 maja 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, pomimo powołania w podstawie prawnej art. 37 ustawy o Policji. Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt. I OSK 551/18, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Będąc związanym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Komendant Wojewódzki Policji uznał, że rozkaz personalny nr 510/2015 z 30 grudnia 2015 r. Komendanta Miejskiego Policji w L. w swojej istocie dotyczył przeniesienia wymienionego na stanowisko specjalisty Referatu ds. Wykroczeń Wydziału Prewencji KMP w L. na podstawie art. 32 ustawy o Policji, a raport z 11 kwietnia 2016 r. uznać należało jako odwołanie od powyższej decyzji.
Jak ustalił Komendant Wojewódzki Policji, rozkaz personalny nr 510/2015 z 30 grudnia 2015 r. doręczono stronie 30 grudnia 2015 r., a odwołanie z 11 kwietnia 2016 r. zostało złożone w KMP w L. w dniu 13 kwietnia 2016 r. Zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zdaniem organu odwołanie kom. S. N. wpłynęło po terminie. Komendant Wojewódzki Policji zaznaczył dodatkowo, że ze względu na fakt, iż w rozkazie personalnym z 30 grudnia 2015 r. brak było pouczenia o przysługującym trybie odwoławczym, a strona nie może ponosić z tego tytułu szkody, pismem z 21 grudnia 2018 r. poinformowano kom. S. N. o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Pismo zostało doręczone stronie 31 grudnia 2018 r. S. N. nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając to na uwadze, organ uznał, że należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że dwukrotnie - pismami z 6 grudnia 2018 r. oraz 21 grudnia 2018 r. informował skarżącego o przysługującym mu prawie złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na brak stosownego pouczenia w rozkazie personalnym z 30 grudnia 2015 r.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, należało mieć na uwadze, że sprawa była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 744/17, przesądzone zostało, że rozkaz personalny z 30 grudnia 2015 r. stanowił decyzję administracyjną o przeniesieniu na inne stanowisko służbowe. W konsekwencji od tego typu decyzji przysługiwało skarżącemu odwołanie. W uzasadnieniu ww. wyroku sąd zwrócił uwagę na konieczność zbadania zachowania terminu do złożenia odwołania oraz rozważenia pouczenia skarżącego o przysługującym mu prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.
Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Złożenie odwołania po upływie wskazanego powyżej terminu skutkuje wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Postanowienie to zamyka postępowanie odwoławcze.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że rozkaz personalny z 30 grudnia 2015 r. został doręczony skarżącemu 30 grudnia 2015 r., co poświadczył on własnoręcznym podpisem na raporcie. Termin do wniesienia odwołania upływał więc z dniem 13 stycznia 2016 r. Z akt sprawy wynika, że odwołanie od powyższego raportu personalnego zostało złożone przez skarżącego dopiero 13 kwietnia 2016 r. Odwołanie to zostało więc złożone z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Sąd zauważył, że rozkaz personalny z 30 grudnia 2015 r. nie zawierał pouczenia o prawie i trybie złożenia odwołania. Z tego też powodu Komendant Wojewódzki Policji, wykonując zalecenia sądu wynikające z uzasadnienia wyroku z 8 listopada 2017 r., dwukrotnie poinformował skarżącego (pisma z 6 i 21 grudnia 2018 r.) o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W pismach tych przywołano podstawę prawną oraz okoliczności faktyczne mogące stanowić podstawę przywrócenia terminu.
Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach faktycznych organ zobligowany był do wydania, na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organu pozostają podniesione przez skarżącego okoliczności nieufności czy braku zaufania do organu prowadzącego postępowania, a także oczekiwania na odpowiedź na pytania zadane organowi. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie pozostaje również przywołany przez skarżącego fragment z uzasadnienia postanowienia Komendanta Głównego Policji z 5 listopada 2018 r. W ocenie sądu odnosi się on bowiem do zagadnienia właściwości organu do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane w trybie zwykłym.
Mając na uwadze powyższe, sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskutek zaniechania wyjaśnienia dlaczego skarżący miał obowiązek złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L., w postaci rozkazu personalnego nr 510/2015 z 30 grudnia 2015 r., w sytuacji gdy o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżący został pouczony bez uprzedniego wznowienia postępowania przez właściwy organ, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący, oczekując wznowienia postępowania przez właściwy organ, znajdował się w przekonaniu, że pouczenie o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest bezskuteczne;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. i art. 149 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu postanowieniem z 23 lipca 2018 r., nr 50/Ks/p/2018, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., wznowił postępowanie zakończone decyzją Komendanta Miejskiego Policji w L., w sytuacji gdy organ ten nie był organem właściwym do wznowienia postępowania, a fakt ten został podkreślony przez Komendanta Głównego Policji w uzasadnieniu postanowienia nr 797 z 5 listopada 2018 r., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący w zaufaniu do organu wyższego stopnia oczekiwał wznowienia postępowania przez właściwy do tego organ, zatem miał podstawy sądzić, że pouczenie dokonane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji było wadliwe i bezskuteczne;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy, wobec treści uzasadnienia postanowienia Komendanta Głównego Policji nr 797 z 5 listopada 2018 r., Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu zamiast przekazać sprawę organowi właściwemu do jej prowadzenia, dokonał bezskutecznych czynności pouczenia skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czym naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, co miało w na wynik sprawy, bowiem skarżący żył w przekonaniu do treści uzasadnienia postanowienia Komendanta Głównego Policji nr 797 z 5 listopada 2018 r., zgodnie z którym Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu powinien przekazać sprawę Komendantowi Miejskiemu Policji w L., co uzasadniało przekonanie skarżącego, że dalsze czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu są bezskuteczne;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 126 k.p.a., z art. 156 § 1 pkt i k.p.a. i art. 19 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z 29 stycznia 2019 r., nr 4/Ks/p/2019 zostało wydane w postępowaniu wznowionym na podstawie nieważnego postanowienia z 23 lipca 2018 r., nr 50/Ks/p/2018, które zostało wydane z naruszeniem art. 19 k.p.a., nakazującego organom przestrzegania z urzędu swej właściwości miejscowej, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący zaniechał złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na przekonanie o konieczności uprzedniego wznowienia postępowania przez właściwy do tego organ;
- 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia postanowienia nr 797 z 5 listopada 2018 r. Komendanta Głównego Policji, z którego wprost wynika wiążące stwierdzenie, że Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu nie był właściwy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, a organem właściwym jest Komendant Miejski Policji w L., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe zaznajomienie się z materiałem dowodowym sprawy, w tym z treścią postanowienia z 5 Listopada 2018 r. doprowadziłoby sąd do wniosku, że pouczenie skarżącego o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone wznowieniem postępowania przez Komendanta Miejskiego Policji w L..
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały skonstruowane w ten sposób, iż do naruszenia szczegółowo wskazanych w ich treści przepisów miałoby dojść w związku z tym, iż pomiędzy postępowaniem będącym przedmiotem tej sprawy, tj. postępowaniem zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia z 29 stycznia 2019 r., nr 4/Ks/p/2019, KWP w Poznaniu o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego z 30 grudnia 2015 r., a postępowaniem dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 30 grudnia 2015 r., zachodzi związek tego rodzaju, iż najpierw dojść musi do wznowienia wskazanego wyżej postępowania i dopiero wówczas pouczenia skarżącego o możliwości złożenia odwołania. Autor skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący, oczekując wznowienia postępowania przez właściwy organ, znajdował się w przekonaniu, że pouczenie o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest bezskuteczne (vide zarzuty i uzasadnienie skargi kasacyjnej s. 7).
Takie założenie nie znajduje żadnej podstawy prawnej i nie stanowi jej bez wątpienia żaden z przepisów szczegółowo wskazanych w poszczególnych zarzutach. Przepisy te odnoszą się do innych zagadnień prawnych i już tylko z tej przyczyny omawiane zarzuty nie mogły okazać się skuteczne.
Wskazać dalej należy, że z udziałem skarżącego toczyły się dwa odrębne postępowania mające odmienne przedmioty, a z treści obowiązujących przepisów prawa nie wynikało, aby pomiędzy nimi istniała tego rodzaju zależność, która nakazywałaby uprzednie dokonanie czynności w postępowaniu wznowieniowym by możliwe było kontynuowanie postępowania zwyczajnego.
Przypomnieć należy, że rozkaz personalny z 30 grudnia 2015 r. został doręczony skarżącemu w dniu 30 grudnia 2015 r., co poświadczył on własnoręcznym podpisem na tym raporcie. Termin do wniesienia odwołania upływał więc z dniem 13 stycznia 2016 r., a odwołanie od powyższego raportu personalnego zostało złożone przez skarżącego dopiero 13 kwietnia 2016 r., czyli z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. W związku z tym, że rozkaz personalny z 30 grudnia 2015 r. nie zawierał pouczenia o prawie i trybie złożenia odwołania Komendant Wojewódzki Policji, wykonując zalecenia sądu administracyjnego wynikające z uzasadnienia wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 744/17, dwukrotnie poinformował skarżącego (pisma z 6 i 21 grudnia 2018 r.) o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W pismach tych przywołano podstawę prawną oraz okoliczności faktyczne mogące stanowić podstawę przywrócenia terminu.
Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Przekonanie skarżącego o konieczności wznowienia postępowania dla skutecznego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest całkowicie oderwane od obowiązującego stanu prawnego. W świetle obowiązujących przepisów prawa oba postępowania nie są ze sobą powiązane i mogą toczyć się samodzielnie.
W postępowaniu w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania bada się tylko dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji oraz datę wniesienia odwołania. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Postanowienie to zamyka postępowanie odwoławcze. Skarżący w związku z brakiem pouczenia o terminie i sposobie wniesienia odwołania mógł jednak złożyć wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia, o czym poinformował go organ, a czego nie uczynił. Dwukrotne pouczenie wystosowane przez organ jest okolicznością, która winna wywołać refleksję u skarżącego oraz zmotywować go do podjęcia odpowiednich działań. Bezczynność skarżącego i subiektywne przekonanie co do obowiązującego stanu prawnego bez aktywności nakierowanych na jego ustalenie oraz odpowiednich działań procesowych nie zasługują na uwzględnienie i ochronę prawną.
Konstrukcja zarzutów 1-5 skargi kasacyjnej oparta została zatem na pewnym twierdzeniu, które nie ma nic wspólnego z obowiązującym stanem prawnym. Z tej przyczyny zarzuty te, jako pozbawione podstaw prawnych, uznać należało za nieuzasadnione.
Odnosząc się ponad powyższe do zarzutu pierwszego, tj. naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, iż jest on nieuzasadniony.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik.
CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami tego sądu i oceną stanu faktycznego dokonaną przez sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.