Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 140/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w W. i uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] listopada 2017 r. nakładające na skarżącą Spółkę obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...].
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedwcześnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r.
Podkreślono, że po analizie wniosku pod kątem uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w szczególności rodzaju, usytuowania i skali możliwego oddziaływania, organ pierwszej instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Sąd zauważył przy tym, że z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405) dalej w skrócie u.u.i.ś., wynika obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Zgodnie zaś z art. 65 ust. 1 zd. pierwsze u.u.i.ś. postanowienia, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2, wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei w ust. 2 art. 65 u.u.i.ś. przewidziano, że na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 tej ustawy, przysługuje zażalenie. Wskazano, że nawet w przypadku niepowołania w sentencji danego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), właściwych przepisów prawa, które stanową postawę prawną do wydania orzeczenia o konkretnej treści, akt taki, choć narusza art. 107 § 3 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) zwanej dalej w skrócie K.p.a., to wywołuje skutki prawne przewidziane w obowiązujących przepisach prawa.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wskazał, że ani powołane przez Burmistrza art. 123 i art. 7 K.p.a., ani też przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) nie mogły stanowić podstawy do wydania ww. postanowienia. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ odwoławczy winien jednoznacznie wyjaśnić, czy zamiarem organu pierwszej instancji było nałożenie na Spółkę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia (co sugeruje uzasadnienie postanowienia z dnia [...] listopada 2017 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie wówczas zobligowane do merytorycznego rozpoznania - stosownie do art. 65 ust. 2 u.u.i.ś. - wniesionego przez Spółkę środka zaskarżenia.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy:
- 1) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c oraz art. 153 P.p.s.a. polegające na pominięciu przy orzekaniu oraz w uzasadnieniu wyroku:
- - stanowiska strony przeciwnej wyrażonego w odpowiedzi na skargę,
- - wykazania, jaki przepis postępowania został naruszony oraz czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- - konkretnych i wykonalnych wskazań co do dalszego postępowania, które to uchybienia spowodowały, że Sąd nie uwzględnił prawnie relewantnych okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość wydanego orzeczenia,
- 2) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1, art. 65 ust. 2 u.u.i.ś. poprzez błędne i nieuzasadnione uznanie, że postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] Burmistrza Miasta i Gminy D. mogło zostać wydane na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś, a zatem zastosowanie może mieć art. 65 ust. 2 tejże ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowiło powód uchylenia zaskarżonego postanowienia;
- 3) art. 151 P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżąca kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 i art. 65 ust. 2 u.u.i.ś.
Zgodnie z art. 63 ust. 1 ww. ustawy właściwy organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w drodze postanowienia nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na takie postanowienie, stosownie do art. 65 ust. 2 u.u.i.ś., przysługuje zażalenie. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 u.u.i.ś.).
Z akt sprawy wynika, że inwestor Spółka [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Burmistrz D. postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia, wskazując, że takie przedsięwzięcia wymagają wydania ww. decyzji.
Z treści ww. postanowienia nic nie wynika, aby inwestor został zobowiązany do przedłożenia oceny oddziaływania na środowisko, bądź też, aby już toczyło się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia.
Tym samym należy stwierdzić, że postanowienie Burmistrza D. z [...] listopada 2017 r. stanowiło w istocie wezwanie inwestora do uzupełnienia braku w złożonym wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie tego organu do takiego wniosku powinna być dołączona także decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a skoro takiej decyzji inwestor nie dołączył, to organ wezwał do jej przedłożenia.
Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. w przypadku, gdy podanie zawiera wady formalne, to wówczas organ ma obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w terminie nie krótszym niż siedem dni z pouczeniem, że nie usuniecie takich wad spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Braki formalne to takie braki pisma (podania, wniosku), które uniemożliwiają nadanie jakiegokolwiek biegu samemu podaniu. Są to w szczególności takie wady jak: brak oznaczenia wnioskodawcy lub jego adresu, brak żądania, brak podpisu wnioskodawcy, a w przypadku działania przez pełnomocnika – brak pełnomocnictwa (art. 63 § 2 K.p.a.). W tej sprawie organ pierwszej instancji nie kwestionował braków formalnych samego wniosku.
Natomiast kwestia ustalenia przez organ, czy do zawierającego formalnie wszystkie elementy wniosku o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien inwestor także przedłożyć odrębną decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla danego przedsięwzięcia oznacza obowiązek dokonania oceny przez organ, czy dane przedsięwzięcie wymaga wydania takiej właśnie decyzji. Jest to wiec kwestia już oceny merytorycznej samego wniosku i ewentualnie jego załączników i nie następuje ona na etapie badania warunków formalnych samego wniosku, ale na późniejszym etapie obejmującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Na etapie badania spełnienia warunków formalnych organ nie może żądać od strony spełnienia innych wymogów niż określone w art. 63 § 2 K.p.a. oraz w szczególności w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, zgodnie z którym brak dołączenia do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi braku formalnego, ale jest brakiem merytorycznym (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2369/18, opubl. w Lex nr 2625299; wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 4009/19, opubl. w Lex nr 3026009). Z tym poglądem należy się zgodzić.
Tym samym należy przyjąć, że nie w każdej sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego inwestor może być zobowiązany do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny danej sprawy, uzasadnionej od okoliczności tej sprawy. Jest to więc kwestia materialna, a nie procesowa.
Ponadto jeżeli inwestor legitymuje się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, to organ rozpatrując wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej bada jego zgodność z tą decyzją, a nie tylko czy decyzja taka została wydana. Niespełnienie przesłanki materialnoprawnej wyznaczonej przepisami prawa materialnego nakazuje organowi wydanie decyzji merytorycznej, najczęściej odmawiającej rozstrzygnięcia zgodne z wnioskiem inwestora.
Żaden przepis, czy to K.p.a., czy też ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko lub ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera przepisu, zgodnie z którym organ wydaje postanowienie zaskarżalne zażaleniem, w którym zobowiązuje się wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. nawet w przypadku, gdy wniosek zawierałby braki formalne, to wezwanie wnioskodawcy do ich uzupełnienia nie następuje w drodze zaskarżalnego zażaleniem postanowienia. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowania służy zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi przepis rangi ustawowej.
Mając powyższe należy stwierdzić, ze zasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę zaskarżonego postanowienia, które mimo błędnego pouczenia przez organ pierwszej instancji, nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia. Nie było to postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. i nic takiego nie wynika z jego treści. Burmistrz D. w swoim postanowieniu z [...] listopada 2017 r. powołał się na art. 71 pkt 2 u.u.i.ś. zgodnie z którym uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że ww. postanowieniem zobowiązano inwestora do spełnienia warunku merytorycznego w postaci przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i na tak wydane postanowienie nie przysługiwało zażalenie.
W związku z tym zasadny jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji polegający na jego niezastosowaniu i uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zamiast jej oddalenia.
Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a. nie jest zasadny.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać przedstawienie zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera ww. elementów lub gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy a ponadto, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji wskazał, dlaczego nie podziela argumentacji strony przeciwnej do strony skarżącej. Ponadto w odpowiedzi na skargę strona skarżąca kasacyjnie nie podała innych argumentów niż te, które znalazły się w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji dokonał innej wykładni przepisów, w tym art. 63 ust. 1 i 2 i art. 65 ust. 2 u.u.i.ś. nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Także nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie do merytorycznego rozpoznania zażalenia wniesionego na postanowienie Burmistrza D. z dnia [...] listopada 2017 r. poprzez wyjaśnienie, czy zamiarem organu pierwszej instancji było nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Ponadto wskazał, że rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma obowiązek uwzględnić zalecenia i rozważania Sądu pierwszej instancji.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.
Kontrolując zaskarżone postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie to nie narusza prawa, ponieważ na postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie nie przysługiwało, a sama skarga jest niezasadna.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zasądzić na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 460 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania sądowego. Koszty te obejmują zwrot kwoty wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).