Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 listopada 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 181/19 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 19 września 2018 r. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z 19 września 2018 r. (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił dalej idącą skargę (pkt III) oraz zasądził od Burmistrza Gminy [...] na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Wnioskiem z 19 września 2018 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Burmistrza Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii decyzji, pism i innych dokumentów o przyznanie stypendiów sportowych w Gminie [...] w latach 2015, 2016, 2017 i 2018 r. związanych z zawodnikami/sportowcami, których uprawianą dyscypliną jest piłka nożna.
Pismem z 3 października 2018 r. OR.1431.34/2018 organ poinformował wnioskodawcę, że informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni. Powodem niemożliwości udostępnienia żądanych informacji w terminie jest szeroki zakres złożonego wniosku oraz duża ilość złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto organ podał, że wnioskowane informacje, zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", przekazane zostaną w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z kolei w piśmie z 4 września 2019 r. OR.1431.34/2018 organ poinformował wnioskodawcę, że udzielenie żądanych informacji, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt.1 u.d.i.p., warunkowane jest wykazaniem istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym wezwano wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych. W dniu 16 września 2019 r. do Burmistrza Gminy [...] wpłynęła odpowiedź Stowarzyszenia [...] na wezwanie z 4 września 2019 r.
Pismem z 3 września 2019 r. (wpływ do organu 4 września 2019 r.) Stowarzyszenie [...] (dalej: strona skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy [...], w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku strony skarżącej z 19 września 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wskazując, że w dniu 13 września 2019 r. wydał decyzję OR.1431.34.2018 odnośnie udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji objętej wnioskiem z 19 września 2018 r. Ponadto organ wyjaśnił przyczyny niedotrzymania terminu do załatwienia sprawy, które nie wynikały ze złej woli.
Sąd I instancji powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę.
Na wstępie uzasadnienia wyroku, sąd I instancji wskazał, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności po myśli art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1 b i § 2 P.p.s.a. W odmiennej sytuacji, tj. gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, wówczas skargę należy oddalić
Skoro w niniejszej sprawie zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd I instancji, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
W ocenie sądu I instancji bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podniósł, że 19 września 2018 r. wpłynął do organu wniosek strony skarżącej z 19 września 2018 r. W dniu 3 października podmiot zobowiązany wystosował do strony skarżącej pismo, w którym poinformował, że nie dochowa 14 – dniowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na szeroki zakres wniosku oraz dużą ilość złożonych wniosków udostępnienie informacji publicznej i wnioskowana informacja zostanie przekazana w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ zobowiązał się więc do udostępnienia żądanej informacji najpóźniej do 19 listopada 2018 r. W dniu 4 września 2019 r. podmiot zobowiązany wezwał stronę skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, pod rygorem odmowy udostępnienia informacji. Opisaną wyżej decyzją z 13 września 2019 r. organ odmówił udostępnienia informacji określonych we wniosku z 19 września 2018 r. Łączne opóźnienia w załatwieniu sprawy wyniosło ponad 11 miesięcy (wniosek wpłynął do organu w dniu 19 września 2018 r. – 14 dniowy termin rozpoznania wniosku minął 3 października 2018 r., a 2 miesięczny termin, wyznaczony przez organ w piśmie z 3 października 2018 r., w dniu 19 listopada 2018 r.).
Przez okres ponad 10 miesięcy organ nie udzielił stronie skarżącej dalszych informacji odnośnie terminu załatwienia wniosku. Dopiero 4 września 2019 r., po wniesieniu skargi 4 września 2019 r., podmiot zobowiązany skierował do strony skarżącej pismo wzywające stronę skarżącą do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji. Postępowanie w sprawie zostało zakończone decyzją z 13 września 2019 r. (przed rozpoznaniem skargi przez sąd I instancji). Sąd zwrócił uwagę, że organ, przedłużając termin załatwienia wniosku w piśmie z 3 października 2018 r. poinformował stronę skarżącą jedynie w sposób ogólny o powodach opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej, nie wyjaśniając, jakie względy zadecydowały "o szerokim zakresie złożonego wniosku’’.
Wprawdzie w odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wyjaśnił okoliczności mogące usprawiedliwić niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy, jednakże w ocenie sądu I instancji nie mogą one mieć znaczenia w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Gminy [...], zaskarżając wyrok części, tj. w punkcie II i IV i – na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 13 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy na skutek błędnego uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w niniejszym postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę, w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki.
Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.
W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.
W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Z uwagi na powyższe na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1a P.p.s.a., gdyż ma on charakter wynikowy, określający kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Jego zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do jego zastosowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. W przedmiotowej skardze kasacyjnej został on powiązany z art.13 u.d i.p. W myśl tego przepisu udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Okoliczności faktyczne niniejszej spawy są jasne i nie są kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Organ sam w skardze kasacyjnej przyznaje, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Od wpłynięcia wniosku do organu do wydania decyzji minęło ponad 11 miesięcy. Wprawdzie jak pisze skarżący kasacyjnie "niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność organ udostępnił skarżącemu żądane informacje", jednak zgodnie z treścią art.13 ust.1 u.d.i.p. organ miał udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki od chwili wpływu do niego stosownego wniosku, a nie od skargi na bezczynność organu w tym zakresie.
Co więcej organ w odpowiedzi na wniosek poinformował wnioskodawcę, że żądaną informację udostępni w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, a którego to terminu także nie dochował. Dla stwierdzenia tych faktów nie mają znaczenia przyczyny w wyniku których doszło do tak długotrwałej i rażącej bezczynności, gdyż do udzielenia odpowiedzi na wniosek doszło prawie rok po złożeniu wniosku (19 września 2018 r. – 13 września 2019 r.). Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwianie wniosku sam w sobie, co do zasady, nie jest szczególną okolicznością uzasadniającą stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Jednak już długotrwałość takiej bezczynności może podlegać ocenie jako istotna przesłanka stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa", zwłaszcza jeżeli brak jest innych usprawiedliwiających ten stan okoliczności, jak choćby np. konieczność przeprowadzenia wyjątkowo skomplikowanych i żmudnych działań związanych z przygotowaniem do udostępnienia informacji objętych wnioskiem o udzielenie informacji publicznej.
Takie stanowisko, wyrażane niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostawia sądowi orzekającemu w indywidualnej sprawie pewien margines interpretacyjny, pozwalający na usprawiedliwienie wyjątkowo długiego czasu pozostawania w bezczynności innymi okolicznościami zachodzącymi w sprawie.
W niniejszej sprawie jednak nie zachodzą takie wyjątkowe okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić ów długi czas odniesienia się do stosunkowo prostego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Sam organ podaje, iż długi okres pozostawania w bezczynności nie wynika ze złej woli organu, bądź lekceważenia wnioskodawcy, lecz z błędu osoby działającej z upoważnienia organu. Jest to jednak błąd osoby działającej z upoważnienia organu, za której działania i zaniechania ponosi on pełną odpowiedzialność, tak jak zresztą również za prawidłową organizację i funkcjonowanie urzędu. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, bez wątpienia uzasadnia stanowisko sądu I instancji, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, pozostając w tak długiej bezczynności bez żadnego istotnego powodu. Okoliczności, na które powołuje się organ w skardze kasacyjnej mogły jedynie podlegać ocenie w kontekście ewentualnego wymierzenia mu grzywny – co zresztą uczynił Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.