Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 362/23, w sprawie ze skargi N.K. (dalej jako "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku (dalej jako "Komendant") z dnia 18 marca 2019 r. nr 391/2019 w przedmiocie zwolnienia ze służby, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku:
- - uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający jego wydanie rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 19 września 2018 r. numer 1532/2018 (punkt 1 sentencji);
- - zasądził od Komendanta na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 2 sentencji).
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Komendant rozkazem personalnym z dnia 18 marca 2019 r. nr 391/2019 utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia 19 września 2018 r. nr 1532/2018 Komendanta Miejskiego Policji w [...] wydany w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z dniem 15 października 2018 r. Rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako "k.p.a.".
Organy uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 42 ust. 2 pkt 7 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), dalej jako "ustawa o Policji", albowiem skarżący zaprzestał służby w dniu 27 lipca 2017 r. i przybywał ponad 12 miesięcy na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, to jest do dnia 31 lipca 2018 r. Jednocześnie oceniono, że długotrwała absencja skarżącego spowodowała, że nie realizował on ustawowych obowiązków policjanta, co wpłynęło negatywnie nie tylko na funkcjonowanie i realizowanie zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której skarżący pełnił służbę, ale i działało demotywująco na pozostałych policjantów. Stwierdzono, że tak długa absencja w służbie, niezależnie od jej przyczyn, jest w sposób oczywisty sprzeczna z interesem służby.
Od powyższego rozkazu personalnego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 335/19) oddalił wniesioną skargę.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III OSK 2016/21) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, jednocześnie oddalając skargę kasacyjną wywiedzioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie oceniał w sprawie zastosowania przez organy Policji przepisu prawa materialnego - 41 ust 2 pkt 2 ustawy o Policji ponieważ funkcjonariusz został zwolniony na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, to jest z powodu upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, a nie z powodu określonego w art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, to jest skazania policjanta prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe inne niż przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.
Jako nieuprawniony uznano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że pozorność podstawy prawnej zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują na niemożność wykorzystania tej podstawy prawnej, to jest gdy nie dochodzi do ziszczenia przesłanek materialnoprawnych powołanej podstawy prawnej zwolnienia.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazano, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że w sprawie zaistniały przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. W sprawie, co nie jest kwestionowane, spełnione zostały trzy przesłanki pozwalające na zastosowanie tego przepisu: funkcjonariusz zaprzestał służby, zaprzestanie to było spowodowane jego chorobą i okres absencji wyniósł 12 miesięcy. Organ mógł zatem w sytuacji, w której uznał, że w sprawie występują te przesłanki wydać decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby.
Jako nieskuteczny uznano także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez sąd pierwszej instancji, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było zasadne. Stwierdzono, że w tym zakresie WSA słusznie wskazał, że organ pierwszej instancji miał podstawy do zastawania wobec policjanta art. 108 § 1 k.p.a., ponieważ ze względu na dobro służby należało jak najszybciej zwolnić zajmowany przez skarżącego kasacyjnie etat policyjny i na jego miejsce przyjąć osobę, która wykonywałaby zadania służbowe. Oczywistym jest bowiem, że długotrwała absencja funkcjonariusza dezorganizowała pracę jednostki, w której pełnił on służbę, stąd należało zrobić wszystko, aby jak najszybciej doprowadzić do sytuacji, gdy jednostka będzie mogła w pełnym składzie osobowym wykonywać powierzone jej zadania.
Za uzasadnione uznano natomiast zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku wyczerpującego zebrania i analizy całości materiału dowodowego oraz niedostrzeżenia wybiórczego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy.
Naczelny Sąd Administracyjny podał, że w sprawie skarżący kasacyjnie raportem z dnia 20 czerwca 2018 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o skierowanie go na badania [...] w związku z koniecznością podjęcia przez niego urlopu zdrowotnego, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Policji. Następnie Komendant Miejski Policji w dniu 26 czerwca 2018 r. skierował skarżącego kasacyjnie na badania, celem wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi, po czym organ cofnął powyższe skierowanie, ponieważ skarżący kasacyjnie od 27 lipca 2017 r. do dnia cofnięcia skierowania przebywał nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich. W związku z czym 16 kwietnia 2018 r. wystąpiono do RKL z wnioskiem o ustalenie stanu zdrowia oraz ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. W takiej sytuacji RKL, decyzją z dnia 25 lipca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1822), dalej jako "ustawa o komisjach lekarskich", umorzyła postępowanie w sprawie orzeczenia o potrzebie udzielania urlopu zdrowotnego policjantowi w całości. Centralna Komisja Lekarska decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r., nr 30/2018, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymała w mocy powyższą decyzję RKL.
Zdaniem WSA, takie działanie organów nie było przeszkodą dla wszczęcia postępowania o zwolnienie skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, ponieważ powodem cofnięcia przez przełożonego skierowania na komisje lekarską była nierozstrzygnięta kwestia ogólnej zdolności skarżącego kasacyjne do pełnienia służby. Sąd kasacyjny wskazał jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 1589/21) uchylił wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2033/18) oddalający skargę policjanta na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z 28 sierpnia 2018 r., nr 30/2018 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] podległej Ministrowi do spraw wewnętrznych w [...] z dnia 25 lipca 2018 r. nr [...], uznając, że nie było dopuszczalne wycofanie przez Komendanta Miejskiego Policji wniosku o skierowanie na komisję w celu wydania orzeczenia o potrzebnie udzielenia urlopu zdrowotnego.
Oznaczało to zatem, że postępowanie przed komisją lekarską w sprawie skierowania skarżącego na urlop zdrowotny się nie zakończyło. Stąd w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano odnieść się do tego faktu i ponownie dokonać oceny całości sprawy biorąc pod uwagę stanowisko NSA wyrażone w ww. wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r.
Na etapie ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji organ przedłożył odpis orzeczenia [...] w [...] z dnia 31 marca 2023 r. wraz z informacją, że zostało złożone odwołanie.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 27 czerwca 2023 r., pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na to, że wynik sprawy niniejszej zależy od wyniku postępowania dotyczącego skierowania skarżącego na urlop zdrowotny. Potwierdził, że sprawa skierowania skarżącego na urlop zdrowotny jest na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem pełnomocnika w przypadku pozytywnych dla skarżącego orzeczeń lekarskich organ byłby zobligowany do udzielenia urlopu zdrowotnego.
Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający jego wydanie rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 19 września 2018 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że na datę wydania wyroku przez NSA zmianie uległy okoliczności faktyczne sprawy, które miały wpływ na jego treść. Na etapie rozpoznawania skargi przez WSA w Białymstoku, postępowanie w przedmiocie skierowania skarżącego na urlop zdrowotny było umorzone. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w takiej sytuacji nie było przeszkody dla wszczęcia postępowania o zwolnienie ze służby skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Na etapie postępowania kasacyjnego wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 1589/21) NSA uchylił wyrok WSA w Warszawie z 28 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2033/18) oddalający skargę policjanta na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z 28 sierpnia 2018 r., nr 30/2018 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] podległej ministrowi do spraw wewnętrznych w [...] z 25 lipca 2018 r. nr [...], uznając, że nie było dopuszczalne wycofanie przez Komendanta Miejskiego Policji wniosku o skierowanie na komisję w celu wydania orzeczenia o potrzebnie udzielenia urlopu zdrowotnego.
Powyższe skutkowało tym, że postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na urlop zdrowotny się nie zakończyło. Stąd w wytycznych co do dalszego postępowania nakazano sądowi pierwszej instancji odnieść się do tego faktu i ponownie dokonać oceny całości sprawy biorąc pod uwagę stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r. Jednocześnie sąd kasacyjny przesądził, że w sprawie zaistniały przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, albowiem spełnione zostały trzy przesłanki pozwalające na zastosowanie tego przepisu: funkcjonariusz zaprzestał służby, zaprzestanie to było spowodowane jego chorobą i okres absencji wyniósł 12 miesięcy. Organ mógł zatem w sytuacji, w której uznał, że w sprawie występują te przesłanki wydać decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby. Nadto przesądzono, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było zasadne ze względu na dobro służby
Zdaniem Sądu pierwszej instancji aktualnie istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem o udzielenie urlopu zdrowotnego i postępowanie to jest w toku, możliwe jest jego zwolnienie w oparciu o przesłankę wskazaną w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wynikająca z tego przepisu możliwość zwolnienia policjanta ze służby z powodu trwającej ponad 12 miesięcy absencji z powodu choroby nie została powiązana z możliwością udzielenia urlopu zdrowotnego, o której stanowi art. 85 ustawy. Stąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani sądowoadministracyjnego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż nie jest tak, jak podnosi pełnomocnik skarżącego, że w przypadku pozytywnych dla skarżącego orzeczeń lekarskich organ byłby zobligowany do udzielenia urlopu zdrowotnego. Stosownie do art. 85 ustawy o Policji, policjantowi można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego lub okolicznościowego, a także urlopu bezpłatnego z ważnych przyczyn. W myśl art. 86 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85 ustawy o Policji, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego.
W oparciu o powyższe upoważnienie wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie urlopowe". Przepis § 26 rozporządzenia stanowi, że: 1. policjantowi w służbie stałej można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo 6 miesięcy. Łączny wymiar urlopu w okresie całej służby nie może przekroczyć 18 miesięcy;
- 2. urlopu zdrowotnego udziela przełożony właściwy w sprawach osobowych na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy;
- 3. policjanta, o którym mowa w ust. 1, do komisji lekarskiej kieruje przełożony właściwy w sprawach osobowych na wniosek lekarza lub samego policjanta. Zatem zestawienie treści art. 85 ustawy o Policji i § 26 ust. 1 rozporządzenia urlopowego w sposób jednoznaczny wskazuje, że decyzja o udzieleniu urlopu zdrowotnego ma charakter uznaniowy. Jest on możliwy do udzielenia na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, co wynika z ust. 2 § 26 rozporządzenia urlopowego. O potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi orzeka komisja lekarska (art. 15 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, Dz. U. z 2020 r., poz. 398) uwzględniając stan zdrowia funkcjonariusza, to jednak o samym udzieleniu urlopu zdrowotnego decyduje właściwy przełożony w sprawach osobowych. Treść przyszłego orzeczenia komisji lekarskiej nie determinuje możliwości ewentualnego zwolnienia funkcjonariusza w oparciu o przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Ustawodawca nie uzależnił bowiem możliwości zwolnienia ze służby od orzeczenia komisji lekarskiej w sprawie urlopu zdrowotnego. Jedynym warunkiem jaki został przewidziany w tym przepisie to upływ 12 miesięcy zaprzestania służby z powodu choroby. Organ nie jest zatem obowiązany oczekiwać na orzeczenie komisji lekarskiej, może natomiast samodzielnie ocenić, czy przedłużająca się nieobecność policjanta w służbie, w tym związana z ewentualnym udzieleniem urlopu zdrowotnego, a przede wszystkim jej negatywne skutki w kontekście realizacji zadań przez określoną komórkę organizacyjną, w której policjant pełni służbę, nie pozostają w istotnej sprzeczności z interesem służby. Każdorazowo organ ma obowiązek indywidualnego ustalenia, czy słusznym i celowym jest, aby policjanta zwolnić ze służby, po spełnieniu ustawowego wymogu uprawniającego do zwolnienia, czy też może zasadnym jest pozostawienie go w służbie na okres urlopu zdrowotnego i dopiero po jego upływie podjęcie stosownej decyzji. Orzeczenie przez komisję lekarską o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego nie może stanowić prejudykatu, w sytuacji gdy ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia ze służby od orzeczenia komisji lekarskiej (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2022 r.; sygn. akt III OSK 3737/21).
Jednocześnie wskazano także, że stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Możliwość zastosowania tej regulacji została pozostawiona uznaniu administracyjnemu organu. W przypadku takich decyzji szczególną rolę odgrywa ich uzasadnienie, które pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (przywołano publikację M. Jaśkowskiej, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA z 2010 r., nr 5 – 6, s, 175 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2009 r.; sygn. akt I SA/Gd 599/08).
W ocenie Sądu meriti zwrócić również należało uwagę na ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej decyzji uznaniowych, która nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 2010 r.; sygn. akt I OSK 130/10; z dnia 12 października 2011 r.; sygn. akt I OSK 474/11 oraz z dnia 26 stycznia 2021 r.; sygn. akt III OSK 3001/21). Jak już wskazano, sąd nie może wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać czy dany policjant powinien pozostać w służbie.
W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z powyższych rozważań wynikło, że o ile organy nie muszą czekać na zakończenie postępowania w przedmiocie urlopu zdrowotnego, o tyle muszą rozważyć w swoich decyzjach, czy słusznym i celowym jest, aby policjanta zwolnić ze służby, po spełnieniu ustawowego wymogu uprawniającego do zwolnienia, czy też może zasadnym jest pozostawienie go w służbie na okres urlopu zdrowotnego i dopiero po jego upływie podjęcie stosownej decyzji. Brak rozważań organów w tym zakresie stanowił jedyną przyczynę uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Komendant wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 145 § 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art 7, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 §1 i § 3 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, iż brak jest rozważań organów "czy słusznym i celowym jest, aby policjanta zwolnić ze służby, po spełnieniu ustawowego wymogu uprawniającego do zwolnienia, czy też może zasadnym jest pozostawienie go w służbie na okres urlopu zdrowotnego i dopiero po jego upływie podjęcie stosownej decyzji", w sytuacji gdy na stronie 7 uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 19 września 2018 r. nr 1532/2018 oraz stronach 36 i 37 uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 18 marca 2019 r. nr 391/2019 zawarte są rozważania w tym zakresie;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a., poprzez niezasadne uznanie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Nadto organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została skutecznie wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozstrzyganej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego - wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przed przedstawieniem szczegółowych rozważań należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok orzekał w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć więc należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 335/19) oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III OSK 2016/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanego wyroku NSA wskazał, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku wyczerpującego zebrania i analizy całości materiału dowodowego oraz niedostrzeżenia wybiórczego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy. W sprawie skarżący kasacyjnie raportem z dnia 20 czerwca 2018 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o skierowanie go na badania do [...] w [...] w związku z koniecznością podjęcia przez niego urlopu zdrowotnego, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy.
Następnie Komendant Miejski Policji 26 czerwca 2018 r. skierował skarżącego kasacyjnie na badania, celem wydania orzeczenia o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego funkcjonariuszowi, po czym organ cofnął powyższe skierowanie, ponieważ skarżący kasacyjnie od 27 lipca 2017 r. do dnia cofnięcia skierowania przebywał nieprzerwanie na zwolnieniach lekarskich. W związku z czym 16 kwietnia 2018 r. wystąpiono do RKL z wnioskiem o ustalenie stanu zdrowia oraz ustalenie zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby. W takiej sytuacji RKL, decyzją z dnia 25 lipca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z ustawą z 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych umorzyła postępowanie w sprawie orzeczenia o potrzebie udzielania urlopu zdrowotnego policjantowi w całości.
Z kolei Centralna Komisja Lekarska decyzją z dnia 28 sierpnia 2018 r. nr 30/2018, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymała w mocy powyższą decyzję RKL. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, takie działanie organów nie było przeszkodą dla wszczęcia postępowania o zwolnienie ze służby N.K. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, ponieważ powodem cofnięcia przez przełożonego skierowania na komisje lekarską była nierozstrzygnięta kwestia ogólnej zdolności skarżącego do pełnienia służby.
Sąd kasacyjny wskazał jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. (sygn. akt III OSK 1589/21) uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2033/18) oddalający skargę policjanta na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z 28 sierpnia 2018 r. nr 30/2018 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] podległej ministrowi do spraw wewnętrznych w [...] z 25 lipca 2018 r. nr [...], uznając, że nie było dopuszczalne wycofanie przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] wniosku o skierowanie na komisję w celu wydania orzeczenia o potrzebnie udzielenia urlopu zdrowotnego. Oznacza to zatem, że postępowanie przed komisją lekarską w sprawie skierowania skarżącego na urlop zdrowotny się nie zakończyło. Stąd w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano odnieść się do tego faktu i ponownie dokonać oceny całości sprawy biorąc pod uwagę stanowisko NSA wyrażone w opisanym wyżej wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r.
Mając powyższe na uwadze uznać należy, że orzekając w sprawie Sąd pierwszej instancji związany był wykładnią prawa, dokonaną przez NSA w orzeczeniu z dnia 18 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III OSK 2016/23), co wynika wprost z treści art. 190 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem kasatoryjnym jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.
W świetle wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III OSK 2016/21) obowiązkiem Sądu pierwszej instancji ponownie rozpoznającego sprawę było dokonanie wskazanych powyżej ustaleń.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji nie sprostał temu obowiązkowi.
Otóż podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zakwestionowanego przez organ wyroku wskazał, iż w wytycznych zawartych w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazano sądowi pierwszej instancji odnieść się do faktu, że postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na urlop zdrowotny się nie zakończyło i ponownie dokonać oceny całości sprawy. Jednocześnie, jak podkreślono, w sprawie zaistniały przesłanki do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji aktualnie istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji gdy funkcjonariusz wystąpił z wnioskiem o udzielenie urlopu zdrowotnego i postępowanie to jest w toku, możliwe jest jego zwolnienie w oparciu o przesłankę wskazaną w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wynikająca z tego przepisu możliwość zwolnienia policjanta ze służby z powodu trwającej ponad 12 miesięcy absencji z powodu choroby nie została powiązana z możliwością udzielenia urlopu zdrowotnego. Nie jest tak, iż w przypadku pozytywnych dla skarżącego orzeczeń lekarskich organ byłby zobligowany do udzielenia urlopu zdrowotnego. Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż przedmiotem kontroli sądowe decyzji uznaniowych jest kwestia, czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy. Kontroli podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej.
Z tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wywiódł, iż o ile organy nie muszą czekać na zakończenie postępowania w przedmiocie urlopu zdrowotnego, o tyle muszą rozważyć w swoich decyzjach czy słusznym i celowym jest, aby policjanta zwolnić ze służby, po spełnieniu ustawowego wymogu uprawniającego do zwolnienia, czy też może zasadnym jest pozostawienie go w służbie na okres urlopu zdrowotnego i dopiero po jego upływie podjęcie stosownej decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak rozważań organów w tym zakresie stanowił jedyną przyczynę uchylenia wydanych w sprawie rozkazów personalnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew powyższej konstatacji, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy rozważyły wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w sprawie zastosowanie, zaś ocena ta nie została przez Sąd pierwszej instancji skutecznie zakwestionowana. Należy odnotować, że Komendant Miejski Policji na stronie 7 uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia 19 września 2018 r. nr 1532/2018 zawarł rozważania dotyczące urlopu zdrowotnego, wskazując: "Jak wynika z przepisów resortowych, udzielić takiego urlopu można na okres 6 miesięcy. Roczna absencja funkcjonariusza w służbie dezorganizowała właściwe funkcjonowanie komórki, gdzie był mianowany w/w oraz wymagał konieczności zapewniania ciągłych zastępstw"; (...)"przedłużenie o kolejne pół roku nieobecności jednego z funkcjonariuszy ww. komórki rodziłoby po stronie przełożonych konieczność szukania dalszych rozwiązań i przesunięć innych funkcjonariuszy do realizacji zadań w Ogniwie PdOZ".
Z kolei organ odwoławczy na stronie 36 i 37 uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia 18 marca 2019 r. nr 391/2019 podniósł: "Dodatkowo nie można zapominać, iż policjant występował o urlop zdrowotny, czyli planował dalsze utrzymanie absencji w służbie przez okres, co najmniej 6 miesięcy. Organ zdaje sobie sprawę z trudnej sytuacji skarżącego i nie zarzuca mu w żadnym wypadku, że jego stan zdrowia się pogorszył. Przełożony jednak musi rozważyć co jest ważniejsze i priorytetowe. Czy interes asp. N.K., który przez okres swojej 10-leniej służby w Policji przez około jedną trzecią tego czasu przebywał na zwolnieniu lekarskim, czy interes formacji jako całości".
Ponadto w uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendant argumentował, że nie ma gwarancji, że teraz po powrocie do służby asp. N.K. będzie systematycznie pełnił służbę. Wymieniony podkreślał, iż stres związany ze służbą potęguje objawy choroby. Organ ma w tej kwestii wątpliwości, związane z kontynuowaniem służby przez wymienionego. Nie można bowiem zapominać, iż zgodnie z art. 25 ustawy o Policji służbę w tej formacji mogą pełnić osoby legitymujące się zdolnością psychiczną i fizyczną do służby. Osoby posiadające tym samym wysoki poziom odporności na stres i umiejętność radzenia sobie w trudnych sytuacjach. Nikt nie zagwarantuje bowiem, iż służba będzie spokojna, bezpieczna, bezstresowa. W tym miejscu należy podkreślić, iż zagrożenia dotyczą każdego funkcjonariusza, który już w momencie wstąpienia w szeregi Policji ślubuje, iż będzie strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (art. 27 ust. 1 ustawy o Policji).
Nie można jednak zapomnieć, iż zagrożenie to jest rekompensowane szeregiem przywilejów należnych policjantom, np. stabilność zatrudnienia, wcześniejsze uprawnienia emerytalne. W kontekście powyższego, analizując dotychczasową absencję asp. N.K. można stwierdzić, iż rokowania na dalsze, czynne pełnienie służby przez wymienionego nie są pozytywne. Nie można bowiem zapominać, że jeszcze w miesiącu czerwcu 2018 roku wymieniony złożył raport o udzielenie urlopu zdrowotnego, wskazując na różnorodne dolegliwości, które potęguje i poszerza stres związany ze służbą. Organ nie jest lekarzem, jednak kierując się doświadczeniem życiowym ma wątpliwości co do nagłego wyzdrowienia wymienionego i nie korzystania już w przyszłości ze zwolnień lekarskich. Nie kwestionuje także faktu choroby, każdy bowiem może zachorować i nie świadczyć z tego tytułu służby. W życiu każdego człowieka taka sytuacja może się zdarzyć.
Jednak organ musi mieć na względzie także interes formacji, obywateli, a tym samym szeroko rozumiany interes państwa. Policja jest instytucją państwową działającą w granicach i na podstawie prawą na rzecz bezpieczeństwa i porządku obywateli. Działa w interesie społeczeństwa i całego państwa.
Komendant podkreślił również, że jako przełożony ma prawo kształtować politykę kadrową, a w jej ramach kierować się wymogami sprawności i efektywności działań, zapewnieniem ciągłości służby i utrzymaniem wysokiego poziomu bezpieczeństwa. Dlatego też ustawodawca dał przełożonym środki prawne, możliwości zwolnienia funkcjonariusza nawet z przyczyn niezawinionych przez policjanta, gdy takie są potrzeby formacji. Asp. N.K. z uwagi na swój stan zdrowia wykazał zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od jej przyczyn jest w sposób oczywisty sprzeczny z interesem służby. W czasach, gdy wymaga się od policjanta szybkiej reakcji, działań adekwatnych do dynamicznie zmieniających się zagrożeń, utrzymania mierników i wysokiego stopnia bezpieczeństwa, cechy takie jak: dyspozycyjność, gotowość, zdolność fizyczna i psychiczna do służby są priorytetowe.
W świetle przytoczonych wyżej fragmentów motywów rozkazów personalnych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazania Sądu pierwszej instancji zmierzające do zobowiązania organów, aby ponownie rozważyły w swoich decyzjach czy słusznym i celowym jest, aby policjanta zwolnić ze służby, po spełnieniu ustawowego wymogu uprawniającego do zwolnienia, czy też może zasadnym jest pozostawienie go w służbie na okres urlopu zdrowotnego i dopiero po jego upływie podjęcie stosownej decyzji, są niezrozumiałe. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organy obu instancji oceniły skutki przedłużającej się nieobecności policjanta w służbie, w tym związanej z ewentualnym udzieleniem urlopu zdrowotnego, a przede wszystkim jej negatywny wpływ w kontekście realizacji zadań przez określoną komórkę organizacyjną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie również skarżący kasacyjnie organ argumentuje, że kwestia prawomocności orzeczenia komisji lekarskiej na datę sporządzania skargi kasacyjnej nie jest rozstrzygnięta, lecz orzeczenie przez komisję lekarską o potrzebie lub braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego nie może stanowić prejudykatu, w sytuacji gdy ustawodawca nie uzależnił możliwości zwolnienia ze służby od orzeczenia komisji lekarskiej o braku potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego. Takie też stwierdzenie zawarł Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Ponadto Sąd meriti, mając na uwadze wskazania, ujęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III OSK 2016/21) stwierdził, że możliwość zwolnienia policjanta ze służby z powodu trwającej ponad 12 miesięcy absencji z powodu choroby nie została powiązana z możliwością udzielenia urlopu zdrowotnego, o której stanowi art. 85 ustawy o Policji. Stąd nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani sądowoadministracyjnego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż nie jest tak, jak podnosi pełnomocnik skarżącego, że w przypadku pozytywnych dla skarżącego orzeczeń lekarskich organ byłby zobligowany do udzielenia urlopu zdrowotnego.
W kontekście powyższego stwierdzić należy, że nietrafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie zachodziła konieczność uchylenia rozkazów personalnych, co oznacza, że zasadne są zarzuty wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Końcowo wymaga zaakcentowania, że przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji oraz inne przepisy ustawy o Policji policjantom, którzy zaprzestali służby z powodu choroby, nie zapewnia bezwzględnej ochrony trwałości stosunku służbowego. Szczególnych preferencji w tym zakresie ustawodawca nie zapewnił nawet policjantom, którzy zaprzestali służby na skutek obrażeń doznanych w czasie wykonywania zadań służbowych. Wszystkim funkcjonariuszom przyznano jedynie ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni w omawianym trybie zwolnieni ze służby. Oznacza to, że dopóki nie upłynie 12 - miesięczny okres niepełnienia służby z powodu choroby z funkcjonariuszem nie można na omawianej podstawie rozwiązać stosunku służbowego. Później, po zakończeniu okresu ochronnego, kwestia pozostawienia tych osób w służbie oraz terminu ewentualnego zwolnienia ze służby zależy od uznania właściwych przełożonych.
W niniejszej sprawie długotrwała absencja chorobowa nie była jednak jedynym powodem rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym. Podkreślenia wymaga, że organy orzekające w sprawie zwróciły również uwagę na specyfikę i zakres zadań powierzonych Policji oraz obowiązek podejmowania przez przełożonych takich działań, które zapewnią sprawne funkcjonowanie tej formacji. Argumentacja organów w tym zakresie jest przekonywująca.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną skargę (punkt 1 sentencji wyroku).
O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.