Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 5 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 452/19) oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 11 lutego 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 10 grudnia 2018 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
28 listopada 2018 r. do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej wpłynął raport z 28 listopada 2018 r. [...] o zwolnienie ze służby w Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia w przypadku nie wyrażenia zgody na jego urlop bezpłatny w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Wnioskodawca zaproponował termin rozwiązania stosunku służbowego na dzień 1 lutego 2019 r.
Pismem z 7 grudnia 2018 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie wyraził zgody na udzielenie urlopu bezpłatnego, zaś decyzją z 10 grudnia 2018 r. na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 ze zm.) zwolnił ww. oficera ze służby w Państwowej Straży Pożarnej z dniem 31 grudnia 2018 r. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że zaspokojenie słusznego interesu indywidualnego, bez uszczerbku dla interesu publicznego utożsamianego z interesem służby, może nastąpić z dniem 31 grudnia 2018 r. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest natomiast konieczne ze względu na ważny interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby. Decyzje kadrowe w takich sprawach winny być realizowane niezwłocznie.
Przeciwne stanowisko mogłoby negatywnie wpływać na organizację służby i na sposób funkcjonowania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej tym bardziej, że na stanowisku zajmowanym przez wymienionego strażaka musi być zachowana ciągłość służby.
Odwołanie od powyżej decyzji złożył [...].
Decyzją z 11 lutego 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w świetle art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej organ nie jest związany wskazaną przez strażaka datą rozwiązania stosunku służbowego, ale po otrzymaniu żądania wystąpienia ze służby, w terminie 3 miesięcy, zobligowany jest rozwiązać z nim stosunek służbowy. W niniejszej sprawie ponieważ organ I instancji pismem z 7 grudnia 2018 r. prośbę o udzielenie urlopu bezpłatnego rozpatrzył odmownie, obowiązany był wydać decyzję o zwolnieniu strażaka ze służby. Zwolnienie to nastąpiło przed upływem 3 miesięcy.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżący pełnił służbę na stanowisku [...] kraju w Krajowym Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej (KCKRiOL). Zgodnie z § 6 zarządzenia nr 2 Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 7 czerwca 2016 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej (Dz. Urz. KGPSP z 2016 r. poz. 7), do podstawowych zadań KCKRiOL należy: m. in. koordynowanie funkcjonowania krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, w tym zapewnienie bieżącej i aktualnej wymiany informacji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Państwowej Straży Pożarnej, a także Centrami Zarządzania Kryzysowego Urzędów Wojewódzkich na temat zagrożeń oraz podejmowanych działań ratowniczych, reagowanie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i procedurami, na wszelkie informacje o zagrożeniach, koordynowanie działań krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na terenie kraju, powiadamianie osób funkcyjnych o zaistniałych zdarzeniach, koordynacja sił i środków centralnego odwodu operacyjnego.
Pobieżna analiza specyfiki realizowanych przez skarżącego zadań służbowych, bardzo istotnych z punktu widzenia ustawowych zadań formacji, prowadzi do wniosku, iż wobec złożonego przez niego raportu o zwolnienie ze służby na Komendancie Głównym Państwowej Straży Pożarnej spoczywał obowiązek podjęcia niezbędnych kroków zmierzających do zrealizowania prośby strażaka bez ryzyka uszczerbku dla stopnia realizowania zadań służbowych. Zaznaczył, że stanowiska służbowe dyżurnego i zastępcy dyżurnego operacyjnego kraju z uwagi na doniosłość realizowanych zadań muszą być obsadzane przez doświadczonych oficerów. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej podkreślił, że wakat na tego rodzaju stanowisku jest niedopuszczalny.
Co więcej, każdorazowo imienna obsada dyżurnych i zastępców dyżurnych operacyjnych, spośród strażaków mianowanych na te stanowiska, podlega zatwierdzeniu przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej naprzód na każdy kolejny miesiąc. Złożenie przez strażaka raportu z 28 listopada 2018 r. zobligowało organ do podjęcia niezwłocznych działań ukierunkowanych na zapewnienie ciągłości realizowanych zadań. Ponadto o priorytetowości procesu wzmacniania jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej świadczy fakt, że niezwłocznie po złożeniu przez niego raportu o zwolnienie ze służby podjęte zostały czynności ukierunkowane na ukompletowanie tej jednostki, w efekcie których, jak wynika ze stanowiska Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z 9 stycznia 2019 r., jeden strażak został przeniesiony do dalszego pełnienia służby na stanowisku zastępcy dyżurnego operacyjnego kraju w KCKRiOL w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej, jak również siedmiu innych strażaków z jednostek terenowych zostało delegowanych do czasowego pełnienia służby w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej od 2 stycznia 2019 r. ze wskazaniem do wykonywania obowiązków w KCKRiOL Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego wniosek funkcjonariusza o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby nie zasługiwał na uwzględnienie.
Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów art. 7, art. 8 oraz art. 108 § 1 K.p.a. Organ I instancji wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, uzasadnił stan faktyczny i prawny sprawy, biorąc pod uwagę interes społeczny tożsamy z interesem służby, wskazał i przeanalizował podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.), podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), a także ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że zasadnym jest przy zastosowaniu art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej zwolnienie strażaka ze służby z dniem 31 grudnia 2018 r. (art. 80 K.p.a.).
Odnosząc się do nadanego w zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego, organ I instancji wskazał powody, dla których należało go zastosować, tj. interes służby, wyrażający się koniecznością zachowania ciągłości służby w jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej, w której pełnił służbę.
Co do wniosku skarżącego dotyczącego rozważenia możliwości zawarcia ugody w zakresie zmiany daty zwolnienia go ze służby w Państwowej Straży Pożarnej organ wskazał, że nie może być on zrealizowany. Zgodnie z art. 114 K.p.a. może on mieć zastosowanie wyłącznie, gdy w sprawie występują co najmniej dwie strony, których interesy prawne lub obowiązki są sporne, zaś w niniejszej strażak jest jedyną stroną postępowania, pozostającą w sporze z organem. Również nie mógł zostać uwzględniony wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 154 lub art. 155 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożył [...], zarzucając jej naruszenie art. 7 K.p.a., art. 15 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 71, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a. oraz naruszenie art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 43 ust. 2 pkt. 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej i art. 108 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie na materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia – art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, w świetle którego funkcjonariusz (strażak) występuje w sytuacji podmiotu legitymowanego do wszczęcia postępowania, a organ w roli podmiotu uprawnionego do formalnego, jednostronnego decyzyjnego ustalenia sytuacji funkcjonariusza (strażaka). Oznacza to, że skutek czynności procesowej funkcjonariusza (strażaka) jest zdeterminowany imperatywną regulacją prawną wyznaczającą sposób zachowania się organu. Ze złożeniem przez funkcjonariusza zgłoszenia o wystąpieniu ze służby łączą się bowiem ustawowe obowiązki podjęcia przez organ materialnoprawnego aktu o zwolnieniu ze służby w normatywnie określonym terminie.
Ww. przepis daje organom prawo ograniczonego wyboru wyłącznie w zakresie terminu zwolnienia, ale organ nie jest związany wskazaną przez strażaka datą rozwiązania stosunku służbowego, a po otrzymaniu żądania wystąpienia ze służby - w terminie 3 miesięcy - zobligowany jest rozwiązać z nim stosunek służbowy. Wobec zatem złożenia przez funkcjonariusza zgłoszenia zwolnienia ze służby rola organu ogranicza się w istocie do określenia daty wystąpienia ze służby, która musi mieścić się w trzymiesięcznym okresie od daty zgłoszenia. Przepis ten daje organom prawo ograniczonego wyboru wyłącznie w zakresie terminu zwolnienia. W pozostałym zakresie, a zwłaszcza co do podstawy prawnej zwolnienia, rozstrzygnięcia te mają charakter związany.
Wskazując na opisany na wstępie stan faktyczny sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wobec faktu, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej pismem z 7 grudnia 2018 r. prośbę o udzielenie urlopu bezpłatnego rozpatrzył odmownie, organ obowiązany był wydać decyzję o zwolnieniu strażaka ze służby w terminie 3 miesięcy. Zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło przed upływem opisanych powyżej 3 miesięcy, a w związku z brakiem związania organu terminem zwolnienia ze służby wskazanym przez funkcjonariusza, decyzja o zwolnieniu ze służby była prawidłowa. Jak zauważył Sąd, z powyższego przepisu wynika, że istotna jest jedynie wola strażaka co do chęci rozwiązania stosunku służbowego. Ustalenie daty jego zakończenia pozostawione zostało w pełni organowi, który bierze pod uwagę szereg czynników służbowych, tj. m.in. konieczność przekazania obowiązków służbowych i zapewnienia ciągłości służby na danym stanowisku, racjonalność dalszego utrzymywania stosunku służbowego strażaka z perspektywy dbałości o środki budżetowe.
Strażak w raporcie jedynie przedstawia niewiążącą propozycję co do terminu rozwiązania stosunku służbowego. W tym zakresie organ działa w ograniczonej mierze w granicach uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organ tych granic nie przekroczył, a ustalenie terminu zwolnienia na dzień 31 grudnia 2018 r. było racjonalne i uzasadnione.
Jak wynika z akt sprawy skarżący pełnił służbę na stanowisku zastępcy dyżurnego operacyjnego kraju w KCKRiOL Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej. Na zajmowanym stanowisku realizował m.in. następujące zadania: zapewnienie wymiany informacji pomiędzy jednostkami organizacyjnymi PSP, a także Centrami Zarządzania Kryzysowego Urzędów Wojewódzkich na temat zagrożeń oraz podejmowanych działań ratowniczych, reagowanie zgodnie z określonymi procedurami na wszelkie informacje o zagrożeniach, koordynowanie działań krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego na terenie całego kraju, powiadamianie osób funkcyjnych o zaistniałych zdarzeniach, koordynacja sił i środków centralnego odwodu operacyjnego. Zakres zadań realizowanych przez KCKRiOL Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej określony jest w zarządzeniu nr 2 Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 7 czerwca 2016 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 7 czerwca 2016 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej (Dz. Urz.
KG PSP 2016, poz. 7). Natomiast szczegółowy wewnętrzny Regulamin Organizacyjny tej komórki jest określony w dokumencie wydanym na podstawie § 2 pkt 1 tego zarządzenia. Ponadto z akt sprawy wynika, że [...], strażak pełniący służbę w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, 20 grudnia 2018 r. złożył raport o przeniesienie do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej. Decyzją z 24 grudnia 2018 r. funkcjonariusz został przeniesiony z dniem 1 stycznia 2019 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej.
Również inny strażak [...] decyzją z 26 listopada 2018 r. został przeniesiony i mianowany na stanowisko zastępcy dyżurnego operacyjnego kraju w KCKRiOL w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej (stanowisko zajmowane przez skarżącego). Także siedmiu innych strażaków z jednostek terenowych zostało delegowanych do czasowego pełnienia służby w Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej od 2 stycznia 2019 r. ze wskazaniem do wykonywania obowiązków w KCKRiOL.
Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że realizacja wymienionych zadań musi być prowadzona w sposób ciągły z przekazywaniem informacji przez zdającego i przyjmującego służbę. Wymagana jest tu konieczność utrzymywania procesu wzmocnienia (ukompletowania) zespołu w tej jednostce na stałym poziomie. Niezbędne było zatem podjęcie działań zmierzających do utrzymania tego stanu na dotychczasowym poziomie. Stanowiska dyżurnego i zastępcy dyżurnego operacyjnego kraju muszą być obsadzone przez doświadczonych oficerów. Wakat na tego rodzaju stanowisku jest niedopuszczalny. Imienną obsadę dyżurnych i zastępców dyżurnych operacyjnych, spośród strażaków mianowanych na te stanowiska, zatwierdza Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej na każdy kolejny miesiąc. Z perspektywy zatem przeprowadzanego procesu wzmocnienia i ukompletowania zespołu w ww. jednostce organizacyjnej niezasadnym było krótkotrwałe utrzymywanie stosunku służbowego ze skarżącym i niezbędnym było pilne podjęcie działań ukierunkowanych na wdrożenie innych strażaków do pełnienia służby na tym stanowisku.
Ponadto argumentacja skarżącego wskazywała chęć niezwłocznego zaprzestania wykonywania zadań służbowych. Wskazana data 1 lutego 2019 r. była nie do zaakceptowania z uwagi na racjonalność wydatkowania środków budżetowych. Zgodnie z art. 90 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia o charakterze stałym są płatne miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługuje uposażenie. W takiej sytuacji strażak zostałby zwolniony w pierwszym dniu miesiąca, po uzyskaniu uposażenia za cały miesiąc, w którym służby by nie świadczył.
Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji brak było przesłanek by uznać, że organ bezpodstawnie zastosował rygor natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby (art. 108 § 1 K.p.a.). Odwołanie do pojęcia "niezbędności" może nastąpić, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 K.p.a. Nadając wydanemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, organ miał na uwadze ważny interes społeczny tożsamy w tym przypadku z interesem służby tj. konieczność zachowania ciągłości służby w KCKRiOL na stanowisku zajmowanym przez skarżącego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, Sąd pierwszej instancji uznał, że okoliczność, iż funkcjonariusze zajmujący stanowiska dyżurnego i zastępcy operacyjnego kraju odeszli ze służby na własne żądanie, a organ zaakceptował podany przez nich termin odejścia, nie świadczy o naruszeniu zasady równego traktowania. Nieuwzględnienie terminu zwolnienia ze służby, który zaproponował skarżący wynikało z konieczności przekazania obowiązków służbowych oraz racjonalności dalszego utrzymywania stosunku służbowego strażaka. Organ oprócz ogólnych okoliczności związanych z charakterem służby wziął również pod uwagę fakt, że skarżący przebywał w tym czasie na zwolnieniu i nie mógł wykonywać powierzonych mu obowiązków, a zatem wydłużenie terminu byłoby sprzeczne z interesem służby i nie miało charakteru dyskryminującego. W związku z tym organ słusznie przyjął, że okoliczności indywidualizujące sytuację skarżącego dają podstawę do ustalenia innego terminu odejścia ze służby niż ten przez niego wskazany.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w K.p.a., nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. W wystarczający sposób uzasadniły też swoje rozstrzygnięcia, także w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawanie strażaka w służbie, godzi w interes służby, a tym samym w interes społeczny, stąd też wydane decyzje odpowiadają prawu. Organ w sposób jasny i przejrzysty wyjaśnił skarżącemu powody wydania rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję, co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., bowiem strona nie wskazała, jakich czynności procesowych nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie. Dopiero zaś wykazanie, że naruszenie przez organ administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia ww. normy prawnej.
Nie zasługiwały na uwzględnienie w ocenie Sądu pierwszej instancji również pozostałe zarzuty skargi, w szczególności poprzez niezastosowanie i pominięcie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji nie tylko skontrolował prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale przeprowadził również ponowną ocenę dowodów oraz odniósł się do argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu, o czym świadczy uzasadnienie decyzji. W związku z tym nie doszło do wydania wyłącznie kolejnego rozstrzygnięcia, które w swojej istocie powiela treść poprzednio zapadłej decyzji, a w konsekwencji do naruszenia art. 15 K.p.a.
Skarżący został zwolniony ze służby w czasie gdy przebywał na zwolnieniu lekarskim. Niemniej skarżący z własnej inicjatywy w trakcie trwania zwolnienia zawnioskował o rozwiązanie stosunku służbowego, gdyby jego wniosek o udzielnie urlopu bezpłatnego nie został uwzględniony. Z tych względów zwolnienie skarżącego w trakcie zwolnienia lekarskiego nie jest wadliwe, co potwierdza również art. 45 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej wprowadzającego ograniczenia w stosowaniu przepisów o zwolnieniu ze służby.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu
- - naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1. przepisu art. 43 ust. 2 pkt 5 w związku z ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U z 1999 r. poz. 67), poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się tym, iż w ocenie Sądu I instancji złożenie wniosku o zwolnienie ze służby na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP pozwala na zwolnienie wnioskującego ze służby przed terminem wskazanym przez zainteresowanego we wniosku o zwolnienie;
- - naruszenie przepisów postępowania:
- 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 108 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ I instancji stosując rygor natychmiastowej wykonalności zmierzał do obejścia prawa, poprzez wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych przez nieprawomocną decyzję,
- 3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 – 11, a także 77, 78, 106 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy orzekające:
- • pozbawiły stronę możliwości czynnego udziału w sprawie, a tym przedstawiana dowodów i argumentów w sprawie,
- • dokonały niezgodne ze stanem faktycznym uzasadnienie decyzji administracyjnej,
- • nie dokonały przy wydawaniu decyzji uznaniowej oceny, czy i w jakim zakresie należy uwzględnić interes strony, związany z precyzyjnie określoną datą zwolnienia ze służby, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji I i II instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komendantowi Głównemu PSP ze wskazaniem, iż zwolnienie ze służby skarżącego nie może nastąpić z datą wcześniejszą niż z dniem 1 lutego 2019 r., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że przepis art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP chociaż stwarza pewne pole do rozbieżnych interpretacji normy prawnej, tym niemniej przez wiele lat data zwolnienia ze służby określona w raporcie strażaka była uwzględniania. Dopiero w ostatnich latach pojawiła się grupa spraw, w których przełożony uprawniony do zwolnienia ze służby (w przypadku wszystkich oficerów Komendant Główny PSP) nie uwzględniał wniosku o zwolnienie ze służby co do daty zwolnienia, i jak wskazuje doświadczenie zmiana tej daty wiązała się co do zasady z negatywnymi skutkami co do wysokości świadczeń emerytalnych zainteresowanego. Z ostrożności procesowej strona wniosła również o zobowiązanie Komendanta Głównego PSP o przygotowanie zestawienia obejmującego informację o ilości oficerów zwolnionych ze służby w latach 2010-2019 w trybie art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP, z rozbiciem na poszczególne lata i wskazaniem ilości przypadków, w których data zwolnienia ze służby była inna, niż data wskazana w raporcie wnioskodawcy.
Skarżący zaznaczył również że odejście w dacie określonej przez skarżącego spowodowałoby, iż w dniu odejścia ze służby miałby wyższe uposażenie, co wynikało z przewidzianych na rok 2019 podwyżek uposażenia. Czemu okoliczność tę zlekceważyły zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji nie sposób dociec.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 28 czerwca 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, zauważyć na wstępie należy, że podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył wykładni przepisu art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej w zakresie związania organu wnioskiem strażaka co do określenia przez niego daty zwolnienia ze służby. Jak przyjęły zgodnie organy administracyjne i zaakceptował to Sąd pierwszej instancji, w świetle ww. przepisu organ nie jest związany wskazaną przez strażaka datą rozwiązania stosunku służbowego, ale po otrzymaniu żądania wystąpienia ze służby – w terminie 3 miesięcy – zobligowany jest rozwiązać z nim stosunek służbowy.
Stanowisko to konsekwentnie neguje strona skarżąca w toku całego postępowania, wywodząc, że to po stronie strażaka spoczywa uprawnienie do określenia daty rozwiązania stosunku służbowego i zwolnienia ze służby.
Analizując taka przedstawione zagadnienie, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej strażaka zwalnia się ze służby w przypadku zgłoszenia przez niego pisemnego żądania zwolnienia – w terminie do 3 miesięcy. Jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, przepis ten zawiera normę, która nakazuje przełożonemu strażaka, który zgłosił pisemne wystąpienie ze służby, zwolnić go nie później niż w terminie do 3 miesięcy od tego wystąpienia. Uzasadnieniem dla tej normy z jednej strony jest ochrona strażaka przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby, z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby strażak przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki służbowe. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ ma obowiązek zwolnić strażaka w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby i nie może wydać decyzji odmownej.
W takim przypadku możliwość działania organu jest ograniczona. Organ nie bada przesłanek i motywów wystąpienia strażaka z raportem o zwolnienie ze służby i nie przeprowadza postępowania dowodowego w tym zakresie. W istocie rola organu sprowadza się do ustalenia, czy zostało zgłoszone przez strażaka pisemne wystąpienie ze służby oraz czy zwolnienie ma nastąpić we wskazanej przez niego dacie, czy też z uwagi na potrzeby służby termin ten należy określić w innej dacie, nie później niż do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego żądania w tym przedmiocie.
W konsekwencji oznacza to, że przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, nie przewiduje dla organu innego rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej pisemnym wystąpieniem ze służby, w którym wyraził on wolę zakończenia pełnienia służby, aniżeli wydanie decyzji o zwolnieniu. Powołany przepis określa wprost obowiązek i sposób rozstrzygnięcia, do którego organ musi się zastosować. W sferze uznania organu pozostaje jedynie określenie daty w jakiej nastąpi zwolnienie ze służby, z zastrzeżeniem, że musi ona mieścić się w oznaczonym ustawą terminie 3 miesięcy.
W stosunek służbowy wpisana jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, a co za tym idzie ich zgoda na jednostronne i władcze kształtowanie przez organ treści tegoż stosunku, w sytuacji gdy wymaga tego dobro służby, tym bardziej, jeśli funkcjonariusz nabył prawo do emerytury w pełnym wymiarze, określone w przepisach odrębnych. W tym kontekście dopuszczalność podejmowanych rozstrzygnięć organu administracyjnego należy oceniać według zobiektywizowanych kryteriów, przewidzianych w art. 43 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, nie zaś według subiektywnych odczuć skarżącego w zakresie terminu zwolnienia ze służby. Istotna jest jedynie wola strażaka co do chęci rozwiązania stosunku służbowego. Ustalenie daty jego zakończenia pozostawione zostało w pełni organowi, który bierze pod uwagę szereg czynników służbowych, tj. m.in. konieczność przekazania obowiązków służbowych i zapewnienia ciągłości służby na danym stanowisku, racjonalność dalszego utrzymywania stosunku służbowego strażaka z perspektywy dbałości o środki budżetowe.
Strażak w raporcie jedynie przedstawia niewiążącą propozycję co do terminu rozwiązania stosunku służbowego. W tym zakresie organ działa w ograniczonej mierze w granicach uznania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela przytoczony powyżej pogląd.
Wskazując na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ tych granic nie przekroczył, a ustalenie terminu zwolnienia na dzień 31 grudnia 2018 r. było racjonalne i uzasadnione. Data rozwiązania stosunku służbowego mieściła się także w terminie 3 miesięcy. Wyznaczenie innej daty zwolnienia ze służby, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi – jak trafnie ocenił to Sąd pierwszej instancji – naruszenia prawa, w tym nie uchybia wskazanym w rozpoznawanym zarzucie przepisom art. 43 ust. 1 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 1 Europejskiej Karty Społecznej, które nie dają funkcjonariuszom pożarnictwa uprawnienia do wiążącego określenia daty rozwiązania stosunku służbowego). Z przyczyn powyżej wskazanych niezasadny okazał się zarzut opisany powyżej w skardze kasacyjnej w punkcie 1.
Nie zasługiwał na uwzględnianie także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 – 11, a także 77, 78, 106 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. (zarzut 3). Również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, podobnie jak to miało miejsce w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, skarżący nie wskazał na żadne konkretne okoliczności sprawy, które pozbawiły go możliwości czynnego udziału w sprawie, jak i nie wskazał w jakim zakresie uzasadnienie kontrolowanych w sprawie decyzji jest niezgodne ze stanem faktycznym, a w konsekwencji że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie wadliwe. Jak podkreślały przy tym organy administracyjne i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, wydając w sprawie decyzje, kierowały się one koniecznością zabezpieczenia interesu służby wynikającego przede wszystkim z zajmowanego przez skarżącego stanowiska, czemu dały dostateczny wyraz w uzasadnieniu decyzji.
W nawiązaniu natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej, zauważyć należało, że poza zakresem oceny Sądu pozostawała praktyka organów w zakresie uwzględniania we wcześniejszym okresach wniosków strażaków o zakończenie stosunku służbowego w określonym momencie, bowiem jedynym kryterium oceny sądowoadministracyjnej decyzji jest ich zgodność z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Każda zaś sprawa musi być oceniana na gruncie konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Z tego też powodu bez znaczenia dla oceny legalności kontrolowanych w sprawie decyzji pozostawały twierdzenia skarżącego, że ustalenie w decyzji daty zakończenia stosunku służbowego zgodnego z wnioskiem skarżącego skutkowałoby przyznaniem większego uposażenia emerytalnego.
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 – 11, a także 77, 78, 106 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. (zarzut 2). Zauważyć należy, że istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna pomimo tego, że nie jest ostateczna. Instytucja ta dotyczy zatem wykonalności decyzji nieostatecznych z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał na czym polega konieczność zabezpieczenia interesu społecznego, co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji. Okoliczności tych, dotyczących zasadniczo konieczności zapewnienia ciągłości służby na stanowisku zajmowanym przez skarżącego nie kwestionowano również w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zaś podnoszony w treści zarzutu argument, że nadanie tego rygoru "zmierza do obejścia prawa, poprze wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych przez nieprawomocną decyzję" nie został w żaden sposób rozwinięty chociażby w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Do takiej przesłanki nie zawiązuje również wskazany art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "Nieodwracalność skutków prawnych" (art. 156 § 2 K.p.a.) dotyczy dopuszczalności stwierdzenia nieważności i dotyczy prawnej możliwości odmiennego uregulowania sytuacji prawnej jednostki od tej, która została ukształtowana decyzją dotkniętą wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 (B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28.05.1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993/5, poz. 104). Decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny wówczas, gdy organ administracji nie będzie uprawniony ani przez przepisy prawa materialnego, ani przez przepisy proceduralne do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji (uchwała SN z 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12, poz. 211; uchwałę NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, ONSA 1997/2, poz. 49; uchwałę NSA z 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999/1, poz. 13; uchwałę NSA z 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3, poz. 93). Taka sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach niniejszej sprawy, której przedmiotem były wydane na wniosek skarżącego decyzje dotyczące zwolnienia ze służby w określonej dacie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu".
Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.