Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 2 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2633/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 18 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA w Poznaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. akt II SA/Po 207/22 po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: Spółka, Skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: SKO w Poznaniu, Kolegium) z 22 grudnia 2021 r., nr SKO.OŚ.405.273.2020 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie SKO z 22 grudnia 2021 r., SKO.OŚ.405.273.2020, którym organ ten – po rozpatrzeniu zażalenia Spółki od postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: Burmistrz) z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. – stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia. Sąd I instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do postępowania z zażalenia Spółki na postanowienie z 7 lutego 2018 r., a konkretnie co do legitymacji składającej zażalenie spółki, wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 22 maja 2019 r., II SA/Po 34/19, zaaprobowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 kwietnia 2020 r., II OSK 2575/19. Ocena prawna i wskazania zawarte w wymienionych orzeczeniach wiążą organy i sąd w niniejszej sprawie (art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stąd w obecnym wyroku Sąd I zrelacjonował orzeczenia II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19, z zastrzeżeniem jednak, że stanowisko tam wyrażone nie podlega polemice.

Obecnie kontrolowanym postanowieniem z 22 grudnia 2021 r., SKO.OŚ.405.273.2020 SKO w Poznaniu, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło po stronie Spółki uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Wskazało, że nawet uwzględniając wskazania wyroków II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 nie można pominąć faktu, że postanowienie Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2 stało się ostateczne i prawomocne z dniem 20 lutego 2018 r. (doręczono je S. sp. z o.o. w dniu 12 lutego 2018 r.). Zażalenie Spółki sporządzono natomiast dopiero 29 czerwca 2018 r., czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia z art. 141 § 2 k.p.a.

W skardze Spółka zarzuciła naruszenie art. 63 § 2 w zw. z art. 222, art. 9, art. 235 § 1, art. 145 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie, czy środki prawne Skarżącej z 29 czerwca 2018 r. (zażalenie i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia) nie powinny były być potraktowane jako żądanie wznowienia postępowania. Zdaniem Spółki doszło też do naruszenia art. 65 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż jej pisma z 29 czerwca 2018 r., jeżeli zostałyby prawidłowo potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, powinny były być przekazane do organu I instancji (rozpoznając je, Kolegium naruszyło przepisy o właściwości). Skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie art. 134 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wskazując na wymienione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zobowiązanie Kolegium do potraktowania pism Skarżącej z 29 czerwca 2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania i przekazanie ich organowi

I instancji. Skarżąca wystąpiła nadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi. Według organu, zarzuty podnoszone w skardze są nieuzasadnione.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zupełnie nie zgadza się z wyjściową tezą, która legła u podstaw skargi złożonej przez Spółkę – a mianowicie, że jej pisma datowane na 29 czerwca 2018 r. i zatytułowane "zażalenie" (k. 37-41 akt administracyjnych) oraz "wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia" (k. 47-48 akt administracyjnych) powinny były być uznane przez Kolegium za wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i przekazane organowi I instancji (Burmistrzowi). Sąd I instancji wyjaśnił, że oba pisma zostały złożone w imieniu Spółki przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokat R.W. Pisma, jak wyżej zaznaczono, jednoznacznie oznaczono jako zażalenie i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz skierowano je wyraźnie do Kolegium.

Nie sposób więc dopatrzeć się w pismach jakiejkolwiek intencji, aby były one traktowane jako wnioski o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. Według Sądu I instancji, uznanie obecnie, jak chce Spółka, jego pism z 29 czerwca 2018 r. za wniosek o wznowienie postępowania, jest próbą "przekwalifikowania" sprawy w sytuacji, gdy Skarżąca wcześniej w toczących się postępowaniach sądowych, zakończonych wyrokami, w tym także II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 nie twierdziła, że złożone przez nią środki prawne były żądaniem wznowienia postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, poza sferą intencji Spółki, zauważyć należy, że wydane w sprawie wyroki II SA/Po 34/19, II OSK 2575/19 (prawomocne), ale i też II SA/Po 604/19, opierają się właśnie na założeniu, że Skarżąca spółka złożyła od postanowienia Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2 zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Forsowane przez Spółkę nowe spojrzenie, iż nie mieliśmy do czynienia z zażaleniem, podważałoby więc wydane wyroki sądowe, w tym prawomocne, w którym przecież wyraźnie mowa było o fakcie wniesienia przez Skarżącą takiego właśnie środka zaskarżenia.

Sąd I instancji uważa, że nie ma podstaw do traktowania pism Spółki, datowanych na 29 czerwca 2018 r., jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. Nie naruszono tym samym przepisów o kwalifikacji pism w postępowaniu administracyjnym (art. 222, art. 235 § 1 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a. – wspomniane pisma z 2018 r. były jednoznaczne prawnie i zostały złożone przez profesjonalnego pełnomocnika), przepisu o treści podań (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2 doręczono tylko jednej stronie – inwestorowi i odebrał on je 12 lutego 2018 r. Oznacza to, że zażalenie na to postanowienie mogło być wniesione do 19 lutego 2018 r. Tymczasem Spółka złożyła zażalenie – z wnioskiem o przywrócenie terminu, który okazał się nieskuteczny – wręcz kilka miesięcy później. W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji Kolegium postąpiło prawidłowo stwierdzając na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia po stronie składającej zażalenie.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw. R.W., zaskarżyła na podstawie art. 2, art. 173 § 1 i 2, art. 176 § 1pkt 1, art. 177 §1 p.p.s.a. w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w. zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 147 k.p.a., 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a., art. 235 § 1 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 112 k.p.a. - w zw. z art. 2 Konstytucji - przez niezasadne oddalenie skargi wskutek błędnego uznania, że organy administracji nie miały podstaw do uznania pism pełnomocnika Skarżącej z 29 czerwca 2018 r. pt. "Zażalenie na postanowienie (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" i "Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania (...) w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach", jako wniosku o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w przypadku gdy Skarżąca znalazła się w sytuacji swoistej pułapki procesowej i w związku z tym, że:
2. a. dopiero na skutek późniejszych orzeczeń sądów administracyjnych stwierdzone zostało, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiło de facto – a wbrew jego literalnej treści i wbrew wskazanej w nim podstawie prawnej jego wydania - ostateczną decyzję kończącą merytorycznie postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, które faktycznie się toczyło - bez udziału Skarżącej, która - bez własnej winy - została przez organ pominięta,
3. b. przedmiotowe pisma spełniały wszystkie warunki formalne wniosku o wznowienie postępowania - wyrażały wolę wzruszenia przedmiotowego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i zwracały uwagę na okoliczności stanowiące przyczynę uzasadniającą wznowienie postępowania (tj. pominięcie Skarżącej mimo tego, iż miała interes prawny i służył jej status strony), w tym złożone zostały kilka dni po tym, gdy strona Skarżąca dowiedziała się o złożeniu przez S. sp. z o.o. wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, rozstrzygniętego przedmiotowym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania,
4. c. akt, który był przedmiotem zaskarżenia przez Skarżącą - postanowienie z 7 lutego 2018 r. (WOS.6220.1.7.2018-2) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zakwalifikowany następnie przez sądy administracyjne jako merytoryczna decyzja ostateczna) zawierało wskazanie art. 61a § 1 k.p.a. jako podstawy prawnej jego wydania oraz zawierało w pouczeniu o drodze jego zaskarżenia wskazanie, iż na postanowienie służy zażalenie do SKO w Poznaniu w terminie 7 dni od dnia otrzymania, za pośrednictwem Burmistrza, a z samej jego treści nie wynikało, że przed wydaniem tego postanowienia organ przeprowadzał jakiekolwiek czynności, które mogły świadczyć o tym, że prowadził postępowanie.

Mając na uwadze powyższe podstawy kasacyjne, wniesiono: 1. w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a.: a. na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., - o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi - a w ramach tego: uchylenie zaskarżonego skargą postanowienia SKO w Poznaniu z 22 grudnia 2021 r. i zobowiązanie tego organu do potraktowania pism Skarżącej z 29 czerwca 2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania i przekazanie ich do rozpoznania organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, ewentualnie – w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona i nie ma podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a.: b. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie;

1. 2. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niezależnie od tytułów przedmiotowych pism - spełniały one wszystkie warunki uznania ich za skuteczny wniosek o wznowienie postępowania, w sytuacji, w której następczo postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało zakwalifikowane przez sądy administracyjne jako ostateczna decyzja merytoryczna kończąca postępowanie w sprawie. Tak jak tytuł spornego aktu organu administracji i wskazana w nim podstawa prawna oraz początkowa postawa wydającego go organu nie była przesądzająca dla jego kwalifikacji, tak i w przypadku pism Skarżącej - ich tytuł nie powinien przesądzać o ich charakterze.

Również wtedy, gdy składane są przez profesjonalnego pełnomocnika. Skoro tytuł aktu organu administracji nie był decydujący, gdy - wbrew stanowisku samego Burmistrza i SKO w Poznaniu - WSA w Poznaniu uznał w wyroku II SA/Po 34/19, że organ I instancji de facto prowadził – z pominięciem Skarżącej - postępowanie w sprawie i zakończył je merytorycznie, choć nadał temu zakończeniu niewłaściwą formę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to tym bardziej - biorąc pod uwagę zasady o charakterze ochronnym przewidziane w k.p.a. oraz zasady konstytucyjne (w tym zasadę państwa prawnego i ochrony zaufania obywatela do państwa - art. 2 Konstytucji), w ten sam sposób należało podejść do pism złożonych w imieniu Skarżącej. Jeżeli można przyjąć, że akt organu administracji nazwany postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, odpowiadający w swej treści właśnie tego rodzaju postanowieniu i "broniony" przez organ I i II instancji jako właśnie taki akt - jest jednak aktem zupełnie innego rodzaju i jeżeli można przyjąć, że jednak toczyło się postępowanie, mimo tego, że organ je prowadzący odmówił jego wszczęcia postanowieniem - to tym bardziej w tym przypadku należało przyjąć, że złożony przez pełnomocnika środek zaskarżenia stanowi wniosek o wznowienie postępowania (mimo, że zatytułowany został inaczej).

Aktualna odmowa takiej kwalifikacji pism złożonych przez pełnomocnika Skarżącej, z powołaniem na to, że wcześniej - w szczególności przed wydaniem wyroku w ] sprawie II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 strona Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie twierdziła, że należy te pisma tak traktować - jest nieuzasadniona. Dopiero w wyroku II SA/Po 34/19 ustalone zostało, że postępowanie się jednak toczyło i zostało merytorycznie zakończone mimo formalnej "odmowy wszczęcia". W tych okolicznościach wymaganie od strony - również reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika - że od razu właściwie dobierze środek zaskarżenia potrafiąc - bez ówczesnej możliwości zapoznania się z aktami sprawy z wniosku S. Sp. z o.o. o wydanie decyzji środowiskowej (skoro organy nie uznawały Skarżącej za stronę) - odgadnąć, że toczyło się merytoryczne postępowanie, mimo odmowy jego wszczęcia - jest podejściem niewspółmiernie krzywdzącym dla strony i narusza zasadę praworządności i prawdy obiektywnej (art. 6 i 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.), udzielania informacji (art. 9 k.p.a.).

W konfiguracji procesowej, która miała miejsce w niniejszej sprawie - bezbłędność w zakresie procedury wymagana była wyłącznie od strony - z racji reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika, a nie od organów administracji, mimo tego, że to organ I instancji przybrał błędną formę swojego rozstrzygnięcia (wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zamiast decyzji kończącej postępowanie), w sposób który był trudny do rozpoznania przez stronę. Nie chodziło przecież o oczywistą omyłkę pisarską przy tytułowaniu pisma, którą pełnomocnik strony byłby w stanie z łatwością wychwycić - przedmiotowe postanowienie spełniało wszystkie cechy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Odmowa procedowania ze złożonymi przez pełnomocnika Skarżącej pismami w sposób adekwatny procesowo do jej woli wzruszenia oczywiście błędnego aktu organu administracji (postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania) i adekwatny do ostatecznej kwalifikacji prawnej tego aktu (decyzja ostateczna w sprawie, w której stroną powinna być Skarżąca), stanowi trudną do zaakceptowania zgodę na stosowanie przez organy administracji - celowo lub niecelowo - swoistych pułapek procesowych, których wynikiem jest pozbawienie strony możliwości działania i obrony swoich interesów w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Skarżącej, niedopuszczalne jest stosowanie surowszego formalizmu w stosunku do strony (również reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika), niż do organów administracji, a tak właśnie postąpił WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku. Niedopuszczalne jest również wyciąganie negatywnych konsekwencji od strony, która znalazła się w prawnej pułapce, spowodowanej pierwotnie przez zaniechania i działania organów administracji.

Wyrok II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 nie mogą być uznawane za przesądzające co do charakteru prawnego środka zaskarżenia złożonego przez Skarżącą od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Uchylając decyzję SKO wyrokiem o sygn. II SA/Po 34/19 WSA potwierdził, że Skarżąca miała interes prawny, powinna była zostać uznana za stronę postępowania, postępowanie się jednak toczyło mimo zewnętrznych oznak odmowy jego wszczęcia i Skarżącej przysługiwały zwyczajne i ekstraordynaryjne środki zaskarżenia. W wyroku tym nie przesądzono w żaden sposób o tym, że środki złożone przez pełnomocnika Skarżącej można kwalifikować jedynie jako zażalenie. Gdyby tak było – tamten wyrok musiałby być inny. Skoro WSA w Poznaniu w wyroku II SA/Po 34/19 stwierdził, że nie mamy do czynienia z postanowieniem, a z merytoryczną decyzją, to — przyjmując, że Skarżąca złożyła zażalenie (bez możliwości innej kwalifikacji złożonego pisma) - podtrzymałby decyzje SKO o niedopuszczalności zażalenia.

Od decyzji przysługuje bowiem odwołanie, a nie zażalenie. Dla uchylenia decyzji SKO w wyroku II SA/Po 34/19 nie było istotne to, o jaki konkretnie środek zaskarżenia chodzi, a to, czy Skarżąca ma legitymację do zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, będącego w istocie decyzją kończącą postępowanie. WSA w Poznaniu wydając wyrok II SA/Po 34/19 uchylający decyzję SKO w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, a następnie NSA oddalając skargę kasacyjną S. sp. z o.o. na ten wyrok, w żaden sposób nie zamknął drogi do ustalenia charakteru prawnego środka zaskarżenia złożonego przez Skarżącą.

Według Skarżącej kasacyjnie, w konstrukcji art. 235 § 1 k.p.a. zawarte jest domniemanie prawne, zgodnie z którym każdą skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną w zależności od treści uważa się za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Po tym, gdy przesądzone zostało, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było decyzją ostateczną – organy administracji powinny każdy środek zaskarżenia (skargę) strony rozpatrywać z uwzględnieniem tego przepisu. WSA w Poznaniu - mimo podniesienia stosownego zarzutu w skardze - niezasadnie nie uwzględnił tej okoliczności w zaskarżonym wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i wskazała, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, SKO w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę Skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Duży stopień ogólności niniejszej skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia utrudniał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu określenie jej granic.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Na podstawie zarzutów przedstawionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia należy stwierdzić, że istota sporu w niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pisma datowane na 29 czerwca 2018 r. i zatytułowane "zażalenie" (k. 37-41 akt administracyjnych) oraz "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia" (k. 47-48 akt administracyjnych) powinny były być uznane przez SKO w Poznaniu za wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i przekazane Burmistrzowi do rozpatrzenia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że: po pierwsze oba pisma zostały złożone w imieniu Spółki przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. R.W. Pisma jednoznacznie oznaczono jako zażalenie i wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz skierowano je wyraźnie do SKO w Poznaniu. Ma rację Sąd I instancji, że nie sposób dopatrzeć się w pismach jakiejkolwiek intencji, aby były one traktowane jako wnioski o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. Po drugie, zgodzić należy się Sądem I instancji, że uznanie obecnie, jak chce Skarżąca kasacyjnie, jej pism z 29 czerwca 2018 r. za wniosek o wznowienie postępowania, jest próbą "przekwalifikowania" sprawy w sytuacji, gdy Skarżąca wcześniej w toczących się postępowaniach sądowych, zakończonych wyrokami, w tym także II SA/Po 34/19 i II OSK 2575/19 nie twierdziła, że złożone przez nią środki prawne były żądaniem wznowienia postępowania. Po trzecie, ma rację Sąd

I instancji, że wydane w sprawie wyroki II SA/Po 34/19, II OSK 2575/19, opierają się na założeniu, że Skarżąca spółka złożyła od postanowienia Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2 zażalenie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu.

W trafnej ocenie Sądu I instancji, forsowane przez Spółkę nowe spojrzenie, że nie było to zażalenie, podważałoby wydane wyroki sądowe. Wskazać należy, że w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nie ma podstaw do traktowania pism Spółki datowanych na 29 czerwca 2018 r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2. Nie naruszono tym samym przepisów o kwalifikacji pism w postępowaniu administracyjnym (art. 222, art. 235 § 1 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a. – wspomniane pisma z 2018 r. były jednoznaczne prawnie i zostały złożone przez profesjonalnego pełnomocnika), przepisu o treści podań (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz o wznowieniu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego "W sytuacji, gdy postępowanie wznowieniowe prowadzone jest na wniosek strony, organ jest związany podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku inicjującym takie postępowanie i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Podana przez stronę w podaniu o wznowienie postępowania podstawa tego wznowienia wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., II OSK 3335/18, oraz Wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., I OSK 2396/20). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skoro Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem postanowieniem Burmistrza z 7 lutego 2018 r., WOS.6220.1.7.2018-2, to nie można domniemywać, że był to właśnie wniosek o wznowienie postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Sąd I instancji prawidłowo wyłożył istotę postępowania wznowieniowego. Mamy bowiem do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym, które tylko w przypadku spełnienia ściśle określonych wymagań proceduralnych. To strona postępowania decyduje o jego zakresie przez wskazanie we wniosku, na której z ustawowych podstaw opiera swój wniosek. Tym zaś zakresem są związane organy administracyjne (por. wyrok NSA z 6.07.2018 r., II OSK 1969/16, LEX nr 2564922). Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko SKO w Poznaniu, że pisma datowane na 29 czerwca 2018 r. i zatytułowane "zażalenie" (k. 37-41 akt administracyjnych) oraz "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia" (k. 47-48 akt administracyjnych) nie powinny były być uznane za wniosek o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i przekazane Burmistrzowi do rozpatrzenia.

Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się także naruszenia art. 134 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. W sprawie nie było wątpliwości i podstaw do prowadzenia administracyjnych czynności wyjaśniających co do kwalifikacji pism Spółki

Skarżąca złożyła zażalenie – z wnioskiem o przywrócenie terminu, który okazał się nieskuteczny, kilka miesięcy później. W takiej sytuacji Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko Kolegium, które stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia zażalenia po stronie składającej zażalenie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 235 § 1 k.p.a. przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. Przepis ten wymaga przeprowadzenia konieczności analizy pisma kierowanego do organu i uzależnia uznanie pisma od wniosku wszczynającego postępowanie w trybie nadzwyczajnym od jego treści, a ta nie budziła w okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości. Z treści tego pisma bezspornie wynikało, iż nie stanowiło ono wniosku o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). SKO w Poznaniu nie miało podstaw do powzięcia wątpliwości i do stosowania art. 9 k.p.a., aby zwrócić się do Spółki, o udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w celu doprowadzenia do sprecyzowania pisma datowanego na 29 czerwca 2018 r. i zatytułowanego "zażalenie" (k. 37-41 akt administracyjnych) oraz pisma zatytułowanego "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia" (k. 47-48 akt administracyjnych).

Wobec tego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.